II SA/Bk 1115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie: PWINB w B.), po rozpatrzeniu zażalenia M. M., reprezentowanego przez adwokata A. N. (zwanego również dalej Skarżącym) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. (zwany w skrócie: "PINB" Powiatu Ziemskiego w S.) z dnia [...].08.2013 r. nr [...] ustalające M. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 500 000 zł za samowolne wybudowanie parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych (kategoria obiektu XXII) na działce nr [...] (poprzednio nr [...] przed podziałem nieruchomości) we wsi J. gm. S. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: PINB Powiatu Ziemskiego w S. w dniu [...].11.2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S. W dniu [...].12.2009 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "J." wraz z parkingiem, ze zjazdem z drogi krajowej nr 8. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. Stan techniczny utwardzenia terenu wskazuje na to, że przedmiotowy parking wykonywany był etapami. Obecny w trakcie oględzin właściciel nieruchomości –M. M. wyjaśnił, że zajazd wraz z parkingiem nabył w 2006 r. Parking miał już obecne wymiary, naprawił jedynie nawierzchnię cementową asfaltem grubości około 3 cm. Przesłuchany w niniejszej sprawie poprzedni właściciel nieruchomości oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową, nie pamięta na ile samochodów był parking, natomiast nie dokonywał żadnej rozbudowy, kiedy był właścicielem nieruchomości. Ponadto organ ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...].04.1997 r. nr [...] zatwierdził poprzedniemu właścicielowi nieruchomości projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "mini baru" oraz tymczasowego parkingu z elementów rozbieralnych z sześcioma miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych i dwunastoma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Budowa w oparciu o ww. pozwolenie została zakończona w dniu [...].05.1997 r. zgodnie ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. PINB Powiatu Ziemskiego w S. ustalił również, że po wskazanym terminie nie były wydawane żadne pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego parkingu. Organ stwierdził, że żadne z obecnie istniejących miejsc postojowych parkingu nie pokrywa się z projektowanymi, zawartymi w dokumentacji związanej z ww. pozwoleniem na budowę, nie zachował się także żaden element parkingu wybudowanego w oparciu o ww. pozwolenie. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PINB Powiatu Ziemskiego w S. stwierdził, że Skarżący po 1997 r. wybudował parking powyżej 10 miejsc postojowych bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że stwierdzona samowola budowlana podlega procedurze określonej w art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) W następstwie powyższych ustaleń PINB Powiatu Ziemskiego w S.. postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego parkingu na działce o nr geod. [...] we wsi J. gm. S. oraz nakazał Skarżącemu sporządzenie i dostarczenie, w terminie do dnia [...].06.2010 r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnej budowy. W związku z niewykonaniem ww. obowiązków PINB Powiatu Ziemskiego w S. decyzją z dnia [...].09.2010 r. nr [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę parkingu na 38 samochodów ciężarowych i 14 samochodów osobowych (kategoria obiektu XXII), wybudowanego na działce nr [...] we wsi J. gm. S. Po rozpatrzeniu odwołania, PWINB w B. decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, stwierdzając iż właściciel nieruchomości M. M. podejmuje próby wykonania obowiązków legalizacyjnych. Na etapie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji Skarzący dostarczył żądane dokumenty. W związku z powyższym PINB Powiatu Ziemskiego w S. postanowieniem z dnia [...].08.2013 r. nr [...] ustalił M. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 500 000 zł za samowolne wybudowanie parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych, (kategoria obiektu XXII) na działce nr [...] (poprzednio nr [...] przed podziałem nieruchomości) we wsi J. gm. S. Podstawą prawną nałożenia opłaty były przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Wysokość opłaty legalizacyjnej stanowił iloczyn: stawki opłaty (s) współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w) oraz mnożnika stawki opłaty określonego liczbą 50. Współczynniki k i w określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane odpowiednio 8,0 i 2,5 (powierzchnia parkingu jest większa niż 10 000 m2), natomiast stawka opłaty s jako stała, wyniosła 500 zł. Wysokość opłaty legalizacyjnej wyliczono według wzoru: s x k x w x 50 = 500 x 8,0 x 2,5 x 50 = 500 000 zł W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania administracyjnego interesu społecznego jak i słusznego interesu stron. Strona skarżąca zarzuciła również organowi powierzchowną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie m.in. oględzin parkingu oraz dowodu z opinii biegłego do spraw budowlanych, a także niewskazanie w jakim czasie doszło do powstania samowoli budowlanej. PWINB w B., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziła procedura legalizacyjna. PWINB w B. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organów nadzoru budowlanego, lecz wynika z przepisów prawa. Ponadto PWINB w B. stwierdził, że materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, oględziny były dokonane po wszczęciu postępowania, a stronie zapewniono udział na każdym etapie sprawy. Data dokonania samowoli budowlanej została określona. Skarżący, pomimo trwającego niemal cztery lata postępowania administracyjnego, nie podważył daty dokonania samowoli budowlanej żadnymi dowodami, próbował natomiast wykonać nakazane czynności legalizacyjne. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona przez Skarżącego ocena stanu technicznego nawierzchni, której obowiązek został stronie nakazany przez organ pierwszej instancji, nie podważa zgromadzonego materiału dowodowego. Nie godząc się z powyższym postanowieniem strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na całkowitym pominięciu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. sformułowanych w zażaleniu na postanowienie PINB Powiatu Ziemskiego S. [...] z dnia [...].08.2013 r., b) błędnym przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji odnoszących się do określania wysokości opłaty legalizacyjnej, c) naruszenie art. 24 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dostatecznego uzasadnienia podstawy faktycznej jak i prawnej wydanego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Ponadto wskazała, że organ odwoławczy pominął zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu w toku postępowania administracyjnego interesu społecznego jak i słusznego interesu stron oraz niekompletnie przeprowadził postępowanie dowodowe. Ponadto Skarżący podniósł, że samo ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organów nadzoru budowlanego, lecz wynika z przepisów prawa. Zarzucił organowi niesprecyzowanie w swoich rozważaniach kwestii związanych z podstawą faktyczną ustalenia opłaty legalizacyjnej. Strona skarżąca zaznaczyła również, że wbrew twierdzeniom organu, nie wnosiła o anulowanie czy też obniżenie wysokości opłaty legalizacyjnej, ale o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem powyższe zarzuty dotyczą podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej. Pełnomocnik skarżącego podnosi również, że PWINB w B. nie dostrzegł istoty problemu, a mianowicie czy opłata w ogóle powinna być ustalona. Organy administracji nie wykazały bowiem, że ww. dokonał rozbudowy parkingu. Ponadto organy nie wyjaśniły, kiedy powstała samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd nie dostrzegł jego wadliwości ani w aspekcie zarzutów skargi, ani też poza przedstawionymi zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i 59 "g" ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym, że kara obliczona według wskazanych przepisów ulega 50 – krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10.11.2005r. (sygn. IISA/Lu 501/2005, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem sądu – wątpliwości, że rozbudowa parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S. była klasyczną samowolą budowlaną dokonana po 1997 r. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w dniu [...].12.2009 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "J." wraz z parkingiem, ze zjazdem z drogi krajowej nr 8. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. M. M. wyjaśnił, że zajazd wraz z parkingiem nabył w 2006 r. Parking miał już obecne wymiary, naprawił jedynie nawierzchnię cementową asfaltem grubości około 3cm. Z ustaleń organów wynika również, że poprzedni właściciel nieruchomości oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową, nie pamięta na ile samochodów był parking, natomiast nie dokonywał żadnej rozbudowy, kiedy był właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...].04.1997 r. nr [...] zatwierdził poprzedniemu właścicielowi nieruchomości projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "mini baru" oraz tymczasowego parkingu z elementów rozbieralnych z sześcioma miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych i dwunastoma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Materiał dowodowy wskazuje również, że budowa w oparciu o ww. pozwolenie została zakończona w dniu [...].05.1997 r. zgodnie ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. PINB Powiatu Ziemskiego w S. ustalił również, że po wskazanym terminie nie były wydawane żadne pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego parkingu. Organ stwierdził, że żadne z obecnie istniejących miejsc postojowych parkingu nie pokrywa się z projektowanymi, zawartymi w dokumentacji związanej z ww. pozwoleniem na budowę, nie zachował się także żaden element parkingu wybudowanego w oparciu o ww. pozwolenie. PINB Powiatu Ziemskiego w S. w postanowieniu z dnia [...].12.2009 r. stwierdził, że Skarżący po 1997 r. wybudował parking powyżej 10 miejsc postojowych bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że stwierdzona samowola budowlana podlega procedurze określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane (k.56 akt adm. organu I instancji). Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia organów Sąd za bezzasadny uznał zarzuty, że organy administracji nie wykazały, że Skarżący dokonał rozbudowy parkingu oraz nie wyjaśniły kiedy powstała samowola budowlana. Sąd pragnie zaznaczyć, że na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma też wpływu okoliczność dostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, tj. wszczęcia postępowania w sprawie po 2006 roku, gdy właścicielem obiektu był już Skarżący. Organy nadzoru budowlanego mają, bowiem prawo na każdym etapie prowadzenia budowy do jej kontroli i w każdym też czasie mogą dokonać sprawdzenia obiektu będącego w użytkowaniu. Ewidentny fakt realizacji rozbudowy parkingu w warunkach samowoli budowlanej potwierdza słuszność wszczęcia postępowania administracyjnego legalizacyjnego, albowiem stosownie do obecnego brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z dnia 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej Skarżący skorzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych w postanowieniu PINB Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...].12.2009 r. Wobec powyższego organy naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. W przypadku samowoli budowlanej, w celu jej zalegalizowania nalicza się opłatę stosownie do art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (art. 49 ust. 2 ustawy). Art. 59 f stanowi: 1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W ocenie Sądu, bezpodstawny jest zarzut, że wysokość opłaty legalizacyjnej narusza przepisy prawa i jest nieadekwatna do inwestycji Skarżącego. Kwalifikacja bowiem dokonana przez organy nie naruszyła ww. przepisów. Parkingi zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane należą do XXII kategorii obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie przy parkingu o powierzchni powyżej 10 000 m2, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 8, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi przy tej kategorii (w) 2,5, stawka opłaty (s) jako stała, wynosi 500 zł. Wysokość opłaty legalizacyjnej wyliczono według wzoru: s x k x w x 50 = 500 x 8,0 x 2,5 x 50 = 500 000 zł Nałożona na Skarżącego opłata legalizacyjna jest w istocie, bardzo wysoka, lecz zgodna z przepisami prawa. Celem przyjętej regulacji było dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska samowoli budowlanej i użytkowej. Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2006 r. – VII SA/Wa 854/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zauważyć, że określenie w art. 59 f ust. 1 "wymierza się karę" stanowi o tym, że ustawodawca nie daje organowi możliwości odstąpienia od jej nałożenia według uznania, lecz nakłada obowiązek realizacji przepisu (podobne stanowisko wynika z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28.11.2007 r. w sprawie II SA/Ol 958/07; także z wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 09.12.2009 r. – II SA/Go 816/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom Skarżącego wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, powołując się na decyzję ostateczną z dnia [...].01.2011 r. nr [...] (k.173 akt adm. organu I inst.), w której szczegółowo wskazał dowody, na podstawie których stwierdził prawidłowość zakwalifikowania przedmiotu niniejszej sprawy przez PINB Powiatu Ziemskiego w S. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wydając na podstawie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...].08.2013 r. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa oraz ocenił prawidłowość zaskarżonego postanowienia pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.