II SA/Bk 1137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. i A. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. B. i A. O. (powoływani dalej też, jako Skarżący) wystąpili do Starosty S. o wznowienie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom nr [...] i nr [...], zapisanym w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytek Bi. Jako podstawę swojego żądania Skarżący wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. w zw. z § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). W dniu [...] kwietnia 2009 r. Skarżący doprecyzował żądanie, informując, że podanie z dnia [...] marca 2009 r. o wznowienie postępowania, należy potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom nr [...] i nr [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na aktualizacji użytków gruntowych oznaczonych symbolem Bi na B-RV, występujących na działkach nr [...] i [...], uznając że Skarżący nie przedłożyli dokumentacji na podstawie której można było dokonać wnioskowanej zmiany. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając je za zgodne z prawem. Na skutek skargi B. i A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 441/13 uchylił zaskarżoną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu Sąd zalecił organom administracji, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skonkretyzowały: jakimi dokumentami dysponują, jakie dokumenty ma ewentualnie dostarczyć strona skarżąca (w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków); oraz ustosunkowały się do treści aktu notarialnego, na który powołuje się strona skarżąca. Starosta S. rozpatrując ponownie sprawę pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zobowiązał Skarżących do dostarczenia w terminie 7 dni dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej sporządzonej przez uprawnionego klasyfikatora, bądź geodetę, na zlecenie i koszt zamawiającego, celem wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, odnośnie użytków gruntowych w przedmiotowych działkach. Organ poinformował jednocześnie, że opracowanie powinno zawierać: szkic polowy, mapę klasyfikacyjną, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz protokół przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji gruntów. W związku z tym, że Skarżący nie przedłożyli wymaganej dokumentacji Starosta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na aktualizacji użytków gruntowych oznaczonych symbolem Bi na B-RV, występujących na działkach nr [...] i [...]. Od powyższej decyzji Skarżący złożyli odwołanie, zarzucając organowi I instancji nie rozpatrzenie wniosku z dnia [...] marca 2009 r. zgodnie z jego treścią oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") w związku z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt ll SA/Bk 441/13 oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako: "k.p.a."). Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając podjętą decyzję organ powołał się na treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287; dalej powoływana jako: "p.g.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podkreślając, że organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków, ma obowiązek rejestracji stanów podmiotowych i przedmiotowych, zmieniających się w czasie, w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Jego zadaniem, jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów, aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, a więc potwierdzenie stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu ujawnionego aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek nr [...] i [...] są: (1) akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1995 r.; (2) decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S. orzekająca o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów miasta S.; (3) decyzja z dnia [...] grudnia 1998r. Burmistrza Miasta S. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr [...] o pow. 0.5774 ha, na działki nr [...] o pow. 0.3918 ha i nr [...] o pow. 0.1856 ha, wykonany w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wykaz zmian gruntowych; (4) pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wraz z załącznikiem zawierającym "Stanowisko wspólne Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Finansów w sprawie zapewnienia aktualności operatów ewidencji gruntów i budynków oraz stosowania ich do stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Organ II instancji zasygnalizował jednocześnie, że akt notarialny, na który powołują się Skarżący, jest dokumentem potwierdzającym ich prawo własności jako nowych właścicieli, natomiast nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany w klasyfikacji gleboznawczej działek wymienionych w akcie. Konkludując organ stwierdził, że skoro Skarżący, pomimo wezwania przez organ I instancji, nie przedłożyli stosownej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, niezbędnej do wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów, to organ zasadnie odmówił jej wprowadzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ uznał je za bezpodstawne. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów i powielając w niej zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. naruszenie prawa procesowego: art. 153 p.p.s.a., art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., oraz brak podstawy prawnej prawa materialnego. W uzasadnieniu autorzy skargi podkreślili, że ich wniosek nie dotyczył wprowadzenia zmian sensu stricte, ale przywrócenia charakteru rolnego przedmiotowym działkom, stąd też to organ prowadzący ewidencję powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie dokonał zmian oraz przeprowadzić stosowną procedurę przewracającą poprzedni stan na własny koszt. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt prawny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W sytuacji stwierdzenia niezgodności aktu prawnego z prawem Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli uchybienie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1), bądź w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że niniejsze postępowanie sądowe poprzedzone zostało sądową kontrolą decyzji organów, zakończoną wydaniem wyroku kasacyjnego z dnia 19 września 2013 r., o sygn. akt II SA/Bk 441/13. Mając powyższe na uwadze należało w niniejszej sprawie dokonać przede wszystkim oceny prawidłowości zastosowania przez organy normy prawnej, wynikającej z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wynika z tego, że ocena prawna musi dotyczyć prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Jak podkreśla też NSA, rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim (pogłębionym) uzasadnieniem (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., II OSK 816/05, LEX nr 236445). W sprawie Sąd stwierdza, że po ponownym, rzetelnym i zupełnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na aktualizacji użytków gruntowych oznaczonych symbolem Bi na B-RV, występujących w działkach nr [...] i [...], położonych na terenie miasta S., a organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, przez co organy nie naruszyły zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające zrealizowanie zobowiązań Sądu. Po pierwsze zasadnie wymienił dokumenty stanowiące podstawę wpisu ujawnionego aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta S., w stosunku do działek nr [...] i [...]. Po drugie ustosunkował się do treści aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w S. przed notariuszem B. K. i słusznie uznał, że dokument ten potwierdza prawo własności Skarżących jako nowych właścicieli (podmiotów) działek wymienionych w akcie. Po trzecie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ zwrócił się do Skarżących, do czego był uprawniony na podstawie art. 22 ust. 3p.g.k. (na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 p.g.k., zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków) o dostarczenie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, niezbędnej do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie użytków gruntowych w przedmiotowych działkach. Wskazał, że w skład dokumentacji wchodzą: szkic polowy, mapa klasyfikacyjna, wykaz zmian danych ewidencji, protokół przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji gruntów. Organ zaznaczył również, że tego typu dokumentację sporządzają uprawnieni klasyfikatorzy gruntów oraz geodeci uprawnieni na zlecenie i koszt zamawiającego. Skarżący nie przedłożyli jednak ww. dokumentów, czego konsekwencją było wydanie decyzji niesatysfakcjonującej strony. Podkreślenia wymaga, że Skarżący swoim wnioskiem nie dążyli do zaktualizowania wpisu w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Zapoczątkowane wnioskiem Skarżących postępowanie administracyjne było typowym postępowaniem weryfikacyjnym. Takie zaś postępowanie w świetle przepisów p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest postępowaniem kompleksowym, wszczynane jest jedynie z urzędu. Okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych, która jest zadaniem starosty, a która ma na celu zweryfikowanie danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie, prowadzona jest wyłącznie z urzędu i kompleksowo. Jak stanowi par. 54 pkt 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego, weryfikację danych co do ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencji. Natomiast weryfikację zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie przeprowadza się w każdym obrębie, co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią obszar całego obrębu. Stosownie zaś do treści par. 54 pkt 5 ww. rozporządzenia właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego może zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji w odstępach czasowych krótszych. Dopiero stwierdzone w wyniku weryfikacji operatu niezgodności podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego tj. w toku indywidualnego postępowania administracyjnego, ale wszczynanego z urzędu (vide: par. 54 pkt 6 rozporządzenia w związku z par. 47 pkt 3 rozporządzenia i art. 22 ust. 3 p.g.k.). Na wniosek może być prowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi bowiem jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach prawnych i fizycznych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (vide: art. 2 pkt 8 p.g.k.). Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno – deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji gruntów i budynków rejestrują w ewidencji stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władana nieruchomością. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek lub z urzędu. Wprowadzenie w ewidencji zmian w postępowaniu aktualizacyjnym następuje albo w trybie czynności materialno – technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych, zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k.w związku z par. 48 ust. 1 i 2 cyt. Rozporządzenia), o którym to wprowadzeniu organ jedynie zawiadamia (par. 49 ust. 1 cyt. Rozporządzenia), albo w drodze decyzji (par. 47 ust. 3 cyt. Rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje – jak stanowi par. 47 ust. 3 cyt. Rozporządzenia – wtedy, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas organ przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (por. wyrok. WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 812/13, LEX nr 1532697). Reasumując wniosek Skarżących, z uwagi na nieprzedłożenie stosownej dokumentacji, do której wzywał organ, został rozpatrzony przez organy w sposób do tego uprawniony, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zatem nie można wskazywać w sprawie na naruszenie norm prawa materialnego. Ponownie ustalony stan faktyczny w sprawie został zweryfikowany w sposób prawidłowy, a wnioski ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dają najmniejszej wątpliwości, że organy działały w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również zobowiązują do odzwierciedlenia poczynionych ustaleń i przedstawienia argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem składu orzekającego kontrolowane rozstrzygnięcia uwzględniają powyższe wymagania, bowiem wskazano dowody, na podstawie których dokonano ustaleń oraz przedstawiono argumentację przemawiającą za wydanymi rozstrzygnięciami. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonych orzeczeń nie pozostawia wątpliwości co do ich zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.