II SA/Bk 1177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. T. i L. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] ustalono lokalizację inwestycji polegającej na modernizacji drogi wiejskiej wsi S. z zastrzeżeniem warunku, że na 1480 metrze od strony północnej zostanie wykonany wjazd w ulicę wiejską. Wskazano, że jest to ulica dojazdowa do istniejącego największego w S. zakładu produkcyjnego. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę o nr geod. [...] o pow. 0,0088 ha położoną w S. gm. W. stanowiącą współwłasność małżonków H. D. (obecnie H. T.) i L. D., nie posiadającą założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Z tytułu wywłaszczenia przyznano byłym właścicielom odszkodowanie w wysokości 44.000,00 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. przeznaczona została na poszerzenie drogi we wsi S. gmina W. Przebieg planowanej inwestycji i podział nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia został określony na kopii mapy wywłaszczeniowej, załączonej do decyzji. Działka o nr geod. [...] została wywłaszczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], która z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Decyzją Wojewody P. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] potwierdzono, że z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomości Skarbu Państwa, położone w Gminie W., obręb S. zajęte pod drogę powiatową nr [...] w tym działka oznaczona numerem geod. [...] o pow. 0,0088 ha, stały się z mocy prawa mieniem Powiatu B. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2003 r. drodze powiatowej nr [...] nadano nowy numer - [...]. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2001 r. powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. W dniu [...] lutego 2013r. H. T. i L. D. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr geod. [...] o pow. 0,0096 ha, położonej w S., gm. W., stanowiącej aktualnie własność Powiatu B. w użytkowaniu Powiatowego Zarządu Dróg w B. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta B. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania Skarżących, zostało uchylone decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. budowy poszerzenia drogi oraz wjazdu w ulicę wiejską. Dlatego też nieruchomość oznaczoną nr geod. [...], położoną w S., gmina W. należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Zdaniem organu I instancji wydzielenie i przeznaczenie gruntów pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Przeznaczenie zaś działki nr [...] pod tzw. trójkąt widoczności związane było z budową poszerzenia i budową wjazdu w ulicę wiejską. Skoro zatem droga i wjazd w otoczeniu ww. działki nie zostały wybudowane, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zwrócił wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0096 ha położoną w S., gmina W. na rzecz byłych właścicieli: H. T. i L. D. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w B. podnosząc, że organ I instancji błędnie ocenił stan faktyczny przyjmując, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości wymienione w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), cytowanej dalej: "u.g.n.", podczas gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podkreślono także, iż niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która na dzień orzekania o zwrocie stanowi fragment istniejącej drogi publicznej. Wojewoda P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiera art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy cel ten został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] we wsi S. Fakt ten, zdaniem Wojewody, ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem, gdy wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy nie występują przeszkody uniemożliwiające zwrot nieruchomości pomimo wystąpienia przesłanek materialnych określonych w ustawie. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), zwanej dalej: u.d.p., nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi. Drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z powszechnego obrotu, albowiem, jak wynika z art. 2a cytowanej ustawy, stanowią własność jednego z podmiotów publicznoprawych. Obrót nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne może dokonywać się tylko pomiędzy w/w podmiotami. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezsprzecznie, że działka nr geod. [...] stanowi część drogi publicznej - tzw. trójkąt widoczności. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość leży zatem w pasie drogowym, co stanowi bezwzględną przeszkodę do jej zwrotu. Zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby zatem sprzeczny z prawem, gdyż prowadziłby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości będącej drogą powiatową. Tymczasem drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W konsekwencji organ II instancji uznał, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Końcowo Wojewoda P. podkreślił, że w przypadku, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi w chwili orzekania o zwrocie cześć drogi publicznej, i jest to zgodne z celem wywłaszczenia, organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany badania, czy cel wywłaszczenia został w sposób fizyczny zrealizowany. Sam fakt przejęcia nieruchomości pod drogę, zgodnie z uregulowaniami planistycznymi, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza z liniami rozgraniczającymi drogę, jest bezwzględną przeszkodą zwrotu nieruchomości, którą organ jest zobowiązany zbadać w pierwszej kolejności. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik byłych właścicieli podkreślając, że na wywłaszczonej nieruchomości nie prowadzono żadnych robót, a tzw. trójkąt widoczności jest w tym miejscu zbędny, gdyż droga, do której przylega przedmiotowa działka jest jednokierunkowa. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2014r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0096 ha, położonej w S., stanowiącej obecnie własność Powiatu B. w użytkowaniu Powiatowego Zarządu Dróg w B. W ocenie Sądu kluczowymi okolicznościami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które zostały dostrzeżone i uwypuklone przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, był w pierwszej kolejności prawidłowo odczytany z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1981 r. cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej (aktualnie drogi powiatowej nr [...]) we wsi S., a w dalszej kolejności ustalenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołany przepis określa przesłanki, oceną których zajmują się organy w postępowaniu zwrotowym. Regułą jest, iż spełnienie się przesłanek określonych w tym przepisie skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, to należy przyjąć - jak uczynił to organ II instancji - że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest przepis art. 2a u.d.p. Stanowi on, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną, jest utrwalony i skład orzekający w pełni go podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, Lex nr 952059, z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex nr 1149411 oraz z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Reasumując tą część rozważań za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że skoro z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie, bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., II SA/Po 735/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych). Z przepisu art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie, a przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów u.g.n. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Ke 720/10, Lex nr 753356). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należało rozważyć, czy organ II instancji w sposób rzetelny ustalił, że działka nr geod. [...] stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. W przypadku bowiem pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbędne było badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w trakcie postępowania, stanowisko zarządcy drogi i dołączony do akt wypis z rejestru gruntów pozwalały na przyjęcie, że działka nr [...] leży w pasie drogowym istniejącej drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] we wsi S. Grunty znajdujące się w pasie drogowym objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy). Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale nie ulega wątpliwości, że pas drogowy jest integralnie związany z drogą publiczną. W realiach przedmiotowej sprawy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] zlokalizowany jest tzw. trójkąt widoczności, który w ocenie Sądu zakwalifikować należy jako część drogi publicznej. Istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny wyklucza możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako niezwiązanego z istniejącą drogą publiczną. Konkludując skoro materiał zgromadzony w toku postępowania potwierdza, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej nr [...] we wsi S., to niedopuszczalnym było, jako uczynił to organ I instancji, orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Wojewoda P. prawidłowo uczynił uchylając decyzję organu I instancji w całości i orzekając o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu organ II instancji trafnie też ograniczył swe ustalenia, do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustalenia tej okoliczności odstąpił od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.