II SA/Bk 119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej T. K. kwotę 1.000,00 (słownie: tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia M. W. i M. B. wspólnikom spółki cywilnej E. – K. K. i R. Z. – T. w J. koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "B.". U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] października 2008 r. M. W. i M. B. wspólnicy s. c. E.-K. K. i R. Z.- T. złożyli w Starostwie Powiatowym w S. pisemny wniosek o udzielenie im koncesji na wydobywanie piasku ze żwirem ze złoża "B." gm. J.. Wnioskodawcy poprosili o udzielenie koncesji na okres 10 lat i wskazali, że złoże piasku ze żwirem "B." udokumentowane zostało na części działki nr [...], będącej w ich władaniu. Określili, że projektowane roczne wydobycie kopaliny będzie wynosiło do 20 tysięcy ton oraz że eksploatacja całego złoża będzie prowadzona metodą odkrywkową i rozpocznie się z chwilą uzyskania koncesji. Do wniosku dołączone zostały następujące dokumenty: karta ewidencyjna obszaru i terenu górniczego, zestawienie zasobów możliwych do wydobycia z przedmiotowego złoża, pismo o przyjęciu "Dokumentacji złoża", kserokopia NIP i REGON, wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, dowód uiszczenia opłaty skarbowej oraz umowa dzierżawy (akt notarialny Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.), zawarta na czas wykonywania koncesji z możliwością jej przedłużenia. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego powyższym wnioskiem Naczelnik Wydziału Rolnictwa Ochrony Środowiska i Leśnictwa, działający z upoważnienia Starosty S., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją tą organ pierwszej instancji udzielił wnioskodawcom dziesięcioletniej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "B", położonego na części działki nr [...] w miejscowości B., gmina J., powiat s., województwo p. oraz ustalił warunki tej koncesji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji podniósł, iż przedsiębiorca dysponuje prawem do informacji geologicznych zawartych w "Dokumentacji geologicznej w kat. C1 złoża piasku ze żwirem B. gm. J. pow. s. woj. p." przyjętej bez zastrzeżeń przez Starostę S. pismem z dnia [...]10.2008 r. nr [...]. W oparciu o przedłożone przez wnioskodawców dokumenty organ uznał, że spełnione są niezbędne wymogi do udzielenia koncesji. Podniósł, że ustalone w koncesji granice obszaru i terenu górniczego uzgodnione zostały z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w K., a wydobywanie kopaliny uzgodnione zostało z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz pozytywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa P. i Wójta Gminy J. W oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ poinformował, że projektowane przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "B." nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Końcowo wskazał, iż akta sprawy udostępnione były stronom w dniach [...] listopada 2008 r., a poruszony przez właścicieli sąsiednich gruntów problem dojazdu do nieruchomości, na której planowane jest wydobywanie kopaliny, wykracza poza kompetencje organu koncesyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. K. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ udzielenie koncesji spółce cywilnej E.-K.L K. i R. Z. – T. W. M., B. M. jest niezgodne z prawem i nie uwzględnia jej praw jako właścicielki gruntów sąsiadujących z miejscem wydobywania kruszywa. Zdaniem skarżącej w odwołaniu i we wcześniejszym piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skierowanym do organu pierwszej instancji i dołączonym do odwołania, decyzja organu pierwszej instancji: 1. nie zawiera ustaleń gwarantujących gruntom sąsiednim niezakłócenie stosunków wodnych, w szczególności nie ma ustaleń potwierdzających, że eksploatacja piasku i kruszywa nie spowoduje odwodnienia sąsiednich działek, co jest prawdopodobne, gdyż teren kopalni i jej okolice nie stanowią równiny, 2. nie zawiera ustaleń, że usytuowanie kopalni i jej eksploatacja nie wpłynie w sposób negatywny na okoliczny krajobraz, 3. nie zawiera ustaleń, czy działanie maszyn użytych do eksploatacji złoża nie będzie zakłócać normalnego sposobu bytowania, w szczególności nie spowoduje hałasu utrudniającego egzystencję osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni, 4. nie daje odpowiedzi na pytanie, czy korzyść uzyskana z wydobycia piasku i żwiru (pomieszanego z gliną jak wynika z odwiertów dokonanych na działce nr 13/3) nie będzie minimalna, a szkody spowodowane wydobyciem wielokrotnie przekroczą tę korzyść, 5. nie uwzględnia zgłoszonej organowi informacji, że właściciele przedsiębiorstwa już dokonują odwiertów, odkrywek, pozyskiwania żwiru i piasku, przesiewania go, chociaż jeszcze nie mają koncesji, 6. pomija fakt, że sąsiedztwo żwirowni obniży wartość jej nieruchomości, którą w części zamierza sprzedać, a w części przeznaczyć pod zabudowę, 7. nie zawiera ustaleń dotyczących drogi dojazdu ciężarówek na teren żwirowiska i ich kursów powrotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, opierając się na treści art. 127 § 1 kpa oraz art. 28 kpa i ich wykładni, iż T. K. nie jest stroną postępowania udzielającego wspólnikom spółki cywilnej E. – K. K. i R. Z. – T. w J. koncesję na wydobycie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "B.". W ocenie organu przesądziły o tym następujące okoliczności: 1. postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego wszczęte zostało na wniosek M. W. i M. B. - wspólników spółki cywilnej E.-K. K. i R. Z. – T. oraz w obrębie działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B., oddanej im w dzierżawę przez właścicieli (na mocy aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.), nie zaś gruntu będącego we władaniu odwołującej się tj. działki nr [...] położonej w miejscowości Ż. (jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu właścicieli i władających gruntami), 2. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielania koncesji, w tym koncesji na wydobywanie kopalin, prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.) ustalane są jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorcy, który ma prowadzić działalność koncesjonowaną. Rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o przepisy art. od 15 do 26 w/w ustawy nie ustanawia żadnych praw czy obowiązków innych osób, 3. odwołująca się wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z faktu, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której projektowane jest wydobywanie kruszywa naturalnego i przewiduje negatywne skutki prowadzonej działalności, jednakże z tego faktu nie da się wyprowadzić interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny nie poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego - mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych zachowań organu administracji. Zarówno bowiem obszar górniczy, jak i teren górniczy wyznaczony w zaskarżonej decyzji w oparciu m.in. o dane zawarte w "Dokumentacji geologicznej w kat. C1 złoża piasku ze żwirem B." opracowanej we wrześniu 2008 r. i przyjętej przez Starostę Suwalskiego bez zastrzeżeń, sięga jedynie części działki nr [...] i w żaden sposób nie dotyczy działek sąsiednich, w tym działki stanowiącej własność odwołującej się, 4. przymiotu strony niniejszego postępowania nie da się również wywieść z pozostałych kwestii poruszonych przez odwołującą, dotyczących: ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na jej nieruchomości, ochrony krajobrazu, hałasu, stosunku korzyści z działalności gospodarczej do ewentualnych szkód spowodowanych tą działalnością, dojazdu do nieruchomości, na której znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego, gdyż okoliczności te mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, prowadzonych w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), czy art. 115 a i art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), 5. poza tym wskazać należy, że organ administracji geologicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji i ustalenia warunków korzystania z niej z urzędu obowiązany jest uwzględnić potrzebę ochrony środowiska, co też uczynił ustalając warunki koncesji, zaś teren, na którym ma być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza położony jest poza obszarami objętymi szczególną ochroną, w tym poza "Obszarem Chronionego Krajobrazu Pojezierze Północnej S.", a najbliższe zabudowania są położone w miejscowości B. w odległości około 100 m (str. 7 dokumentacji), 6. poza granicami rozpatrywania niniejszej sprawy leży również problem dojazdu do nieruchomości, na której przedsiębiorcy planują wydobywanie kopaliny. O tym, co winna zawierać koncesja na wydobywanie kopalin przesądziła treść art. 22 i art. 25 prawa geologicznego i górniczego, 7. poza kompetencją organu administracji geologicznej, wynikającą z Prawa geologicznego i górniczego, pozostaje ostatnie podnoszone przez skarżącą zagadnienie, dotyczące korzyści jakie może przynieść przedsiębiorcom działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny. Ta kwestia nie jest również normowana przez przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), którą stosuje się przy wydawaniu koncesji z mocy art. 15 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Przeciwnie art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, 8. fakt potraktowania przez organ pierwszej instancji określonych podmiotów jako strony, nie rodzi sam w sobie skutków prawnych w postaci nabycia statusu stron tego postępowania i w konsekwencji nie przesądza o skuteczności środka zaskarżenia złożonego przez uczestnika postępowania. To na organie odwoławczym ciąży obowiązek zbadania, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego legitymowany. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że z faktu bycia sąsiadem nieruchomości, na której planowana jest działalności gospodarcza objęta koncesją udzieloną przez organ I instancji nie można wywieść interesu prawnego skarżącej, a zatem statusu strony postępowania, co skutkuje zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzeniem postępowania odwoławczego Nie godząc się z zawartym w decyzji stanowiskiem T. K. wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w której zaakcentowała, iż ma interes prawny w zaskarżeniu powyższego rozstrzygnięcia i jest stroną postępowania w sprawie niniejszej. Podkreśliła ponownie, że przedmiotowa żwirownia, przylega bezpośrednio do jej gruntów, które uprawia jako rolnik. Duże wyrobisko, które powstanie w czasie eksploatacji żwirowni wpłynie zatem bezpośrednio na stan jej gruntów, co spowoduje zmniejszenie plonów. Dochody zaś z uprawy gruntów stanowią jedyne źródło jej dochodów. Ponadto podniosła, iż część działek zamierza przeznaczyć pod budownictwo, również z zamiarem sprzedania ich osobom trzecim. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu - częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżącą, ale również także z innych względów. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy także również w innych aspektach, niż to ujmują zarzuty zawarte w skargach. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem sąd orzekający rozpoznał skargę pod kątem oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz podstaw faktycznych i prawnych, które skutkowały umorzeniem postępowania odwoławczego wywołanego przez skarżącą T. K. Sąd nie analizował natomiast zasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów w kontekście prawidłowości udzielenia i warunków koncesji. Należy wskazać, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowania odwoławcze m.in. w sytuacji uznania, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonej decyzją uznało, iż T. K. nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia M. W. i M. B. wspólnikom spółki cywilnej E. – K. K. i R. Z. – T. w J. koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "B.". Organ odwoławczy wskazał, iż prowadzenie koncesjonowanej działalności gospodarczej wnioskodawcy będzie odbywało się na części działki nr [...] położonej w miejscowości B., oddanej im w dzierżawę, zaś grunty będące we władaniu skarżącej oznaczone nr [...], położone w miejscowości Ż., jedynie bezpośrednio sąsiadują z tą działką i brak jest podstaw do ustalenia w postępowaniu koncesyjnym czy planowana działalność może mieć wpływ na działkę skarżącej. W tych okolicznościach należało ustalić, czy decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ze względu na stwierdzenie braku formalnej legitymacji procesowej strony u skarżącej nie ogranicza jej prawa do ochrony sądowej. Organ II instancji uniemożliwił w istocie merytoryczne rozpoznanie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Przechodząc do meritum należy podnieść, iż udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin jest procesem toczącym się na wniosek zainteresowanej strony, w którym uczestniczą właściwy organ udzielający koncesji - art. 16 ust. 2 a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zwanej dalej prawo górnicze oraz wnioskujący o jej udzielenie - art. 18- 21 prawa górniczego. A zatem wnioskodawca jako domagający się od organu określonego zachowania, tj. przyznania mu prawa znajdującego oparcie w konkretnej normie prawa materialnego i wszczynający w tej sprawie postępowanie administracyjne jest zawsze i w każdym przypadku stroną postępowania. Ponadto przepisy prawa górniczego dotyczące wydania koncesji (art. 15-29a) nie określają wprost (nie zawężają) kręgu podmiotów, które mogą być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji. W związku z powyższym krąg stron takiego postępowania musi być ustalany w oparciu o zasady ogólne określone w kodeksie postępowania administracyjnego tj. w art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego wyrazu oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, iż z faktu bycia właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowane jest wydobywanie kruszywa naturalnego i przewidywania negatywnych skutków prowadzonej działalności, nie da się wywieść interesu prawnego skarżącej do kwestionowania niniejszej decyzji, a jedynie jej interes faktyczny nie poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Należy wskazać, iż w myśl art. 6 pkt 8 prawa górniczego, obszarem górniczym jest przestrzeń w granicach, której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 9 prawa górniczego, terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z kolei zakładem górniczym, o którym mowa w zacytowanym przepisie, jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze (art. 6 pkt 7 prawa górniczego). W świetle przytoczonych definicji, należy wskazać, iż wydobywanie kopalin odbywa się na obszarze górniczym. Obszar górniczy, stosownie do art. 22 pkt 2 prawa górniczego jest określony w koncesji, a wynika z dokumentacji geologicznej złożonej do sprawy, tak samo jak i teren górniczy. W przedmiotowej sprawie działka skarżącej oznaczona nr [...], zgodnie z załączoną dokumentacją geologiczną, znajduje się zarówno poza obszarem górniczym, jak i terenem górniczym, choć położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie (przylega do działki wnioskodawcy). W "Dokumentacji geologicznej w kat. C1 złoża piasku ze żwirem B." opracowanej w 2008 r. przez geologa T. C. wskazano, iż złoże piasku ze żwirem położone jest na części działki nr [...], a powierzchnia złoża wynosi [...] ha, zaś powierzchnia całej działki, którą dysponują wnioskodawcy wynosi [...] ha. Najbliższe zabudowania położone są w miejscowości B. w odległości ok. 100 m (str. 7 części tekstowej dokumentacji). Ponadto w dokumentacji "Zestawieniu zasobów możliwych do wydobycia ze złoża piasku ze żwirem B." podano, iż "jako obszar górniczy proponuje się przyjąć obszar udokumentowanego złoża B. powiększony o pasy gruntów umożliwiających bezpiecznie prowadzenie robót górniczych. Obszar górniczy obejmuje część działki nr [...]. Powierzchnia obszaru górniczego wnosi [...] ha. Podniesiono także, iż jako teren górniczy proponuje się część działki nr [...]. Powierzchnia terenu górniczego wynosi [...] ha. W dalszym ciągu wskazano, iż od strony gruntów obcych zachowano pasy ochronne o szerokości 6 m m.in. od granicy z działką skarżącej nr [...]. Pasy gruntu nie zostały włączone do złoża i nie będą objęte eksploatacją. Od strony pozostałych gruntów obcych odległość granic złoża jest większa niż 10 m i w związku z tym nie ustanawiano jakichkolwiek pasów ochronnych (str. 7 dokumentacji "Zestawienie zasobów...."). Analiza powyższych zapisów w świetle dokumentacji w postaci "Mapy obliczenia zasobów możliwych do wydobycia ze złoża piasku ze żwirem B.", stanowiącej załącznik nr 2 do dokumentacji "Zestawienie zasobów..." nasuwa wniosek, iż przyjęty teren górniczy, w stosunku do planowanego obszaru górniczego kształtuje się niejednorodnie. I tak bloki złoża nr 2,3,7,8 i 9 znajdują się w znacznej odległości od działki skarżącej, przylegającej do działki wnioskodawcy, zaś teren górniczy kończy się po granicy z działką skarżącej. Natomiast blok złoża nr 1 w znacznej części niejako przylega do granicy działki nr [...] oraz działki skarżącej oznaczonej nr [...]. Przy czym linia zakreślająca obszar górniczy przylega do linii zakreślającej teren górniczy, która to zaś linia przylega do działek sąsiednich, w tym skarżącej. Ze skali, w której została wykonana mapa wynika, iż tereny te oddziela wskazane we wniosku 6 m pasa ochronnego. Wątpliwości sądu budzi sposób zakreślania granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych danej inwestycji, przyjmujący odmiennie granice tego terenu, w stosunku do obszaru górniczego. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie na sytuację procesową skarżącej i istnienie bądź brak interesu prawnego w sprawie. Wprawdzie w toku postępowania organ I instancji przeprowadził szereg uzgodnień tj. z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w K., z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz sprawa została pozytywnie zaopiniowana przez Marszałka Województwa P. i Wójta Gminy J. Niemniej jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku koncesjonariusza, dokumentacji geologicznej, decyzji organów I i II instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami została ustalona tylko w granicach działki wnioskodawcy. Mimo, iż obszar górniczy w niektórych jej częściach, w niewielkiej odległości przylega do działki skarżącej oraz działki nr [...]. W praktyce obszar szkodliwego oddziaływania, w niektórych miejscach jest znaczny, a w niektórych miejscach prawie nie istnieje. Organ II instancji przyjmując, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie, oparł się w tej mierze na stwierdzeniu, iż z dokumentacji geologicznej wynika, że znajduje się ona poza obszarem i terenem górniczym tj. poza przewidywanymi szkodliwymi wpływami i nie podjął w tym zakresie żadnej analizy. Powyższe okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości i mogą rzutować na ewentualny interes prawny skarżącej, a tym samym również możliwość brania czynnego udziału w całym postępowaniu koncesyjnym, w tym uzgodnieniach dokonywanych w trakcie tego postępowania, a w rezultacie zachwiać proces dokonywania prawidłowych ustaleń obszaru oddziaływania. Umocowanie dla legitymacji strony w postępowaniu może bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, określających tryb i zasady ustalania granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 prawa górniczego). Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 i 3 prawa górniczego koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczać m.in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z właściwymi organami (podobnie NSA w wyroku z dnia 4.10.2006 r., sygn. akt II GSK 146/06, LEX nr 276687) Poza tą okolicznością należy również mieć na uwadze, iż interes prawny decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony powinien wynikać z norm prawa materialnego, zarówno z prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego, które to stanowisko jest powszechnie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważającej części doktryny. Na przepisy prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego, wskazywano nie tylko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001, sygn. akt OPK 19/01), ale również w doktrynie prawa administracyjnego (vide: S. Jędrzejewski - OSP 1997/4/82; J. Zimmermanna - OSP 1997/4/83;. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 105; A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne.", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281). W wyroku z dnia 27.06.2006 r. sygn. akt II GSK 100/06 NSA podniósł, iż jeśli chodzi o postępowanie administracyjne w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego należy stwierdzić, że - jak wynika z art. 7 prawa górniczego - złoża kopalin znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych są częściami składowymi tych nieruchomości. Uprawnienia do działalności regulowanej przepisami prawa geologicznego i górniczego wywodzą się z prawa własności nieruchomości. W szczególności dotyczy to kopalin, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową (wyrok NSA z 17.04.1998, II SA 1695/97, niepublikowany; A. Lipiński, w: A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, komentarz do art. 7, pkt 4, 7, 12). W związku z powyższym należy skonstatować, iż skoro uprawnienia wnioskodawcy wynikające z prawa górniczego wywodzą się z prawa podmiotowego uregulowanego głównie w prawie cywilnym (rzeczowym), to również uprawnienia innych osób posiadających interes prawny mogą się wywodzić z prawa powszechnie obowiązującego – Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP, zgodnie z hierarchią źródeł prawa wskazaną w art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Także art. 26 b prawa górniczego określający sytuacje, kiedy organ może odmówić udzielenia koncesji odwołuje się do pojęcia "wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem", co wskazuje, iż w tym zakresie mogą być pomocne zarówno regulacje dotyczące zagospodarowania przestrzennego, ale również prawa własności. Koncesja udzielona innej osobie teoretycznie nie ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiadującej. Nadto właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w świetle przepisów art. 88 -100 prawa górniczego szereg roszczeń cywilno – prawnych, z tytułu stosunków sąsiedzkich i odpowiedzialności za szkody zakładu górniczego. W ocenie Sądu, czym innym jednak jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, a czym innym żądanie wykazania legalności i zasadności udzielenia danej koncesji, w tym zakresu uprawnień wnioskodawcy z uwzględnieniem interesów osób narażonych na szkodliwy wpływ robót górniczych. Zgodnie bowiem z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., nr 79, poz. 662 ze zm.) każdy właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, rozporządzać rzeczą i powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Gwarancje te mają również umocowanie w akcie prawnym o najwyższej randze, a mianowicie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Należy przy tym podkreślić, że przyznanie danej osobie pozycji strony postępowania koncesyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że będzie ona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu, natomiast nie przesądza to o tym, jak się to postępowanie się zakończy i czy argumenty przez nią wskazane będą zasadne. Taki interes prawny jest określony w odniesieniu do normy prawa materialnego (w tym wypadku do prawa własności – art. 140 kodeksu cywilnego) pozwalającej na konkretyzację uprawnień i obowiązków konkretnym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.10.2006 r. podkreślił, iż skutki prawne działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie koncesji na wydobywanie kopalin mogą niekiedy w istotny sposób dotykać interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko koncesjonariusz praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości (sygn. akt II GSK 146/06, LEX nr 276687). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się stanowiska, iż stroną postępowania koncesyjnego jest w świetle przepisów prawa górniczego, niewątpliwie ubiegający się o koncesję, nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie może już być stroną nikt inny. Może zaistnieć bowiem taka sytuacja, iż udzieleniu koncesji sprzeciwia się osoba, której interes prawny uzasadnia taki czynny sprzeciw np. właściciel nieruchomości, której koncesja dotyczy. Udzielenie w trybie przepisów prawa górniczego koncesji przedsiębiorcy, co do terenu stanowiącego własność innej osoby stwarza faktyczne i prawne powiązanie sytuacji prawnej tych podmiotów poprzez decydowanie o ich prawach i obowiązkach. Stanowisko takie potwierdzają wyroki NSA z dnia 27.06.2006 r. sygn. akt II GSK 100/06, dnia 11.03.2008 r. sygn. akt II GSK 433/07,LEX nr 489211 oraz z dnia 21.01.2008. Dodatkowo należy podnieść, iż w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dna 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42; Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopali - R. Miłosz (w:) Ratio est anima legis – Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 284-285). NSA odnosząc się do tego zagadnienia w wyroku z dnia 28.09.2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 podniósł, iż w prawie refleksowym więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny i formalny. Materialny wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny zaś oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje jednak tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Sąd ten podkreślił, iż przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. W dalszej części tego uzasadnienia NSA zaakcentował, iż w każdej sytuacji wnikliwego rozważenia wymaga nadto to, czy i w jakich przypadkach rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych przepisów o prawach i obowiązkach wnioskującego o wydanie koncesji jak i rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach koncesjonariusza wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu, na jakie z jego praw i obowiązków "refleksowo" oddziałuje, jakie normy prawa materialnego - które o tych prawach (obowiązkach) stanowią - narusza. W ocenie NSA w omawianych typach spraw interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzony z tzw. "prawa refleksowego" może wynikać z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej. Powyższy pogląd podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto należy odnieść się do kwestii podniesionej przez skarżącą w odwołaniu i skardze, a mianowicie problemu dojazdu do nieruchomości, na której przedsiębiorcy planują wydobywanie kopaliny. Skarżąca podnosi bowiem, iż dojazd do działki objętej planowaną inwestycją, będzie się odbywał przez działki sąsiednie, w tym jej nieruchomość i nieformalnie wydzieloną z tych działek drogę, z uwagi na brak drogi gminnej. Okoliczność ta w ocenie organu odwoławczego pozostaje poza granicami rozpoznania sprawy, z uwagi na treść przepisów prawa górniczego (art. 22, art. 25), które przesądzają, co powinna zawierać decyzja udzielająca koncesji na wydobywanie kruszywa. W piśmie przewodnim sformułowanym w trybie art. 133 kpa i wysłanym przez Starostwo Powiatowe w S. znajduje się zapis, iż "argumentem przemawiającym za uznaniem sąsiadów za strony w postępowaniu był prawdopodobny problem z dojazdem do nieruchomości – brak dróg na mapie geodezyjnej"(k. 41 akt administracyjnych). Wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa w takich okolicznościach, które w żaden sposób nie zostało zbadane przez organy zarówno od strony stanu faktycznego jak i stanu prawnego, może wskazywać na przyzwolenia organów administracji publicznej do sankcjonowania stanu faktycznego niezgodnego z prawem tj. nieformalne przyzwolenie na taką drogę i ewentualne roszczenia cywilnoprawne. Odnosząc się do tej kwestii należy mieć jednak na uwadze, iż ustawa – Prawo geologiczne i górnicze zawiera przepisy art. 63 - 79 dotyczące ruchu zakładu górniczego i choć wprawdzie z mocy art. 67 a § 1 prawa górniczego w sprawie niniejszej wnioskodawca zwolniony jest od sporządzania planu ruchu, niemniej jednak na podstawie art. 67 a § 2 prawa górniczego wykonywanie robót albo prowadzenia ruchu zakładu górniczego, odbywa się na podstawie projektu prac geologicznych lub warunków określonych w koncesji, uwzględniając wymagania określone w art. 64 ust. 2 prawa górniczego tj. bezpieczeństwo powszechnie, pożarowe, higieny pracy pracowników, prawidłowej i racjonalnej gospodarki złożem, ochrony środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawiania. Zakres pojęcia "ruch zakładu" jest szerszy niż zakres pojęcia "roboty górnicze" i obejmuje nie tylko wykonywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą, ale także działania innego rodzaju. Określenie pełnego katalogu takich działań nie jest przy tym możliwe. Wypada natomiast zwrócić uwagę, że zwrot "ruch zakładu" został użyty nie tylko w prawie geologicznym i górniczym, ale także w kodeksie cywilnym, w którym jednak został związany z odpowiedzialnością za szkody (zob. art. 435 k.c.). Na tle tego kodeksu przez ruch rozumie się zaś na ogół funkcjonowanie przedsiębiorstwa lub zakładu w miejscu i czasie. Wydaje się, że pogląd ten można także odnieść do prawa górniczego. W sumie zatem, mając na uwadze, że zakład górniczy jest pewnym dynamicznym układem, w ramach którego wyodrębnione technicznie i organizacyjnie środki służące bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża (art. 6 pkt 7 prawa górniczego.) mogą wraz z upływem czasu zmieniać swoje położenie w przestrzeni, za ruch tego zakładu trzeba uważać każdą zmianę wspomnianego układu. Ruchem z znaczeniu prawnym będą jednak tylko te zdarzenia, które rodzą skutek prawny (Komentarz do art. 63 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.94.27.96), [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. II, LEX). NSA w wyroku z dnia 14.10.2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 analizując interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości (art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami), w którym co do zasady stroną postępowania jest właściciel i użytkownik wieczysty podkreślił, iż w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jaki organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności np. gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Przekładając powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy należy zaakcentować, iż może zaistnieć sytuacja, w której dopuszcza się interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących mimo, iż przepisy prawa materialnego na "pierwszy rzut oka" takiej możliwości wprost nie przewidują. Końcowo należy podnieść, iż niejasne w niniejszej sprawie są również okoliczności uznania w postępowaniu przed organem I instancji, skarżącej jak i również innych właścicieli nieruchomości sąsiadujących za strony postępowania, ze wszelkimi skutkami z tego wynikającymi tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pouczenie o możliwości zgłaszania zastrzeżeń, udostępnianie akt sprawy, doręczenie zaskarżonej decyzji. Z drugiej jednak strony skarżąca już w odwołaniu podnosiła brak możliwości przeglądania akt administracyjnych i pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wprawdzie należy wskazać, iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można także w ten sposób przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz Starosty S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a uznając, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy w zakresie posiadana czy też nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie niniejszej, z uwzględnieniem regulacji ustawy – Prawo geologiczne i górnicze i innych przepisów prawa powszechnego obowiązującego, tym bardziej, iż przed organem I instancji z niewyjaśnionych powodów skarżąca była uznana za stronę postępowania. Z uwagi na to, iż materiał dowodowy w ocenie Sądu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy skarżąca powinna zostać uznana za stronę niniejszego postępowania, zasadnym było stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. uchylić decyzje organów obu instancji. Postępowanie wyjaśniające i dokonane ustalenia prawne, które powinien dokonać organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zdaniem Sądu wykraczają poza uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 138 k.p.a. i mogłyby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymagają podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, należy przyjąć, iż zasadnym jest, aby to organ I instancji dokonywał takich ustaleń, z zapewnieniem udziału osobie powołującej się na własny interes prawny. Wykładnia przepisów prawa procesowe oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do wysłuchania i obrony narusza bowiem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu, bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji koncesyjnej na sferę praw strony skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestią kluczową pozostaje zatem ustalenie, czy skarżąca T. K. jest stroną postępowania o udzielenie koncesji na wydobywania kruszywa. Organ winien przy tym wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności związane z realizacją udzielonej koncesji i funkcjonowaniem zakładu górniczego, w szczególności w zakresie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz ruchu samochodów. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). oraz o zwrocie na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego tj. wpisu sądowego (art. 200 p.p.s.a.).