II SA/Bk 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. M. i T. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenie na użytkowanie obiektu oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015r. H. i T. M. (powoływani dalej też jako "Skarżący") wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o uchylenie lub zmianę - na podstawie art. 154 k.p.a.- ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie komina wolnostojącego, usytuowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w M. przy ul. [...], a stanowiącej własność C. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania zakończonego w/w decyzją własną z dnia [...] czerwca 2012r. uzasadniając, że Skarżący nie byli uprawnieni do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego komina, tym samym nie mają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. komina. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli H. i T. M. wnosząc o jego uchylenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ w pierwszej kolejności powołał się na treść art. 154 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., może być zastosowany o ile ze stosownym wnioskiem wystąpi strona danego postępowania lub z tzw. urzędu. Jednocześnie organ przypomniał, że zobowiązany był też zbadać, czy za zmianą decyzji objętej wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Analizując powyższe przepisy organ podkreślił, iż Wnioskodawcy tj. H. i T. M. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym własną ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie komina, gdyż inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] znak: [...] udzielającej C. B. pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]. Wprawdzie, jak podkreślił organ II instancji, w/w decyzje na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Bk 430/12, zostały uchylone, jednakże pozwolenie na użytkowanie zostało wydane przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Dalej powołując się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, organ wywiódł, że skoro w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie był wyłącznie inwestor tj. C. B., to przymiot strony nie przysługiwał skarżącym, a zatem nie mogą oni skutecznie domagać się weryfikacji wydanej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie byli stroną postępowania objętego wnioskiem. W takiej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo organ zasygnalizował, iż w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...]. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli Skarżący zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie; - naruszenie art. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego i zakończenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o udzielaniu pozwolenia na użytkowanie komina wolnostojącego, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga i zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie Postawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącego zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana norma prawna wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku (podania) przez osobę niebędącą stroną. Drugą natomiast jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te niewątpliwie nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, nie mniej jednak w piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 k.p.a. , co należy podkreślić biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 977/15 – Lex nr 1940753, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 – Lex nr 1510890, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980). W rozpatrywanej sprawie wniosek Skarżących z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczył zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie komina wolnostojącego, usytuowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w M. przy ul. [...], a stanowiącej własność C. B. Orzekające w niniejszej sprawie organy odmówiły wszczęcia takiego postępowania uzasadniając to przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie reguluje art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane - stanowiący, że stroną jest wyłącznie inwestor. Wolą ustawodawcy z kręgu tego zostały zatem wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. W konsekwencji powyższego za słuszne należy uznać stanowisko organów, które stwierdziły, że Skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym własną ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie komina, albowiem inwestorem, a tym samym jedyną stroną postępowania była C. B. Z tych względów zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Należy także zwrócić uwagę, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot ""w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem sprawa pozwolenia na użytkowanie oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania o zmianę lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniono. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to należy podkreślić, iż w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z 18 kwietnia 2012r., II GSK 347/11, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy na tym etapie ani organy ani Sąd nie mogą merytorycznie badać kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a tego zdaję się oczekują Skarżący wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tym miejscu warto jednak zasygnalizować, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Bk 430/12, uchylone zostały zarówno decyzja Starosty M. z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] udzielająca C. B. pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, jak i utrzymująca ją w mocy - decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]. W związku zaś z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...], wznowił też postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] (objętą wnioskiem Skarżących). Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.