II SA/Bk 1204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. Spółka z o.o. w Białymstoku na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W. P. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. P. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę fabryki [...] w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na działkach o nr geod. [...] - położonych w obrębie gruntów wsi K. oraz na działkach o nr geod. [...] - położonych w obrębie gruntów wsi T. gm. O. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. P. Sp. z o.o. pozwolenie na budowę fabryki [...] w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na opisanych wyżej działkach. W dniu [...] lutego 2013 r. [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwróciła się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę w/w inwestycji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wnioskodawca wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2009r. (znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki [...] w gminie O. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta B. odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w omawianej sprawie uznając, iż wniosek o wznowienie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzucając mu naruszenie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane tzn. nieuznanie Spółki za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej fabryki [...] w gm. O., w sytuacji gdy SKO w B. uchylając decyzję Wójta Gminy O. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia przesądziło w uzasadnieniu decyzji o posiadaniu przez Spółkę przymiotu strony. Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ na wstępie wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli zaś wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji -nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Dalej powołując się na przesłankę wskazaną przez wnioskodawcę, organ wyjaśnił, że aby mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W ocenie organu, taki związek przyczynowy bez wątpienia istnieje pomiędzy wskazanymi przez wnioskodawcę decyzjami o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym niemniej wznowienie postępowania na tej podstawie nie jest możliwe, albowiem decyzja SKO z [...] stycznia 2013r. uchylająca w całości i przekazująca do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy O. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia jest co prawda ostateczna, ale nie prawomocna. Została bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego, a postępowanie w tym zakresie nie jest jeszcze zakończone. Na podstawie tych okoliczności organ uznał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy [...] nie miała przymiotu strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę przedmiotowej fabryki, jest prawidłowe. Rozstrzygnięcie to do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła spółka [...] P. Sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie art. 16 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja ostateczna, co do której nie orzeczono wstrzymania jej wykonania nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wskazało na brzmienie art. 61a kpa, który stanowi wprost, że w sytuacji, gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody P., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013r., odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2010r., jest zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.) złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2 postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawodawca określił w przepisie art. 151 § 1 k.p.a., że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie, w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko wówczas, gdy jednoznacznie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z powyższego we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., oraz czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Jeżeli zatem już z samego podania o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie z argumentacją, że Spółka [...] P. sp. o.o. nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpiła wnioskiem z dnia [...] lutego 2013r. Wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołał też przepis art. 61a k.p.a. dotyczący odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, którego co należy wyraźnie podkreślić, nie stosuje się do postępowania wznowieniowego, tym niemniej uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do definicji strony postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Zaznaczyć jednocześnie należy, co potwierdza ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądowe, że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11). Uwzględniając powyższe rozważania podzielić należy rozstrzygnięcie orzekających w sprawie organów, które przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki [...] w gminie O. Jak wynika bezsprzecznie z akt administracyjnych skarżąca Spółka [...] P. nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie w/w pozwolenia na prawach strony. Kwestia nie uznania skarżącej Spółki za stronę tegoż postępowania została też przesądzona w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę opisanej inwestycji. W postępowaniu tym Wojewoda P. postanowieniem z [...] kwietnia 2011r., utrzymanym w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, przyjmując, że nie pochodzi ono od strony postępowania. Trafność wydanego w tej kwestii rozstrzygnięcia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 31 stycznia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 2185/11 oddalił skargę spółki [...] Sp. o.o. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2010r. Z powyższych okoliczności jednoznacznie wynika, iż skoro skarżąca Spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu zwykłym udzielającym pozwolenia na budowę wspomnianej fabryki [...], to organy, w sytuacji złożenia przez Spółkę wniosku o wznowienie tegoż postępowania, prawidłowo orzekły o odmowie jego wznowienia stosując dyspozycję z art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że wprawdzie tutejszy Sąd w wyroku z 30 stycznia 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 288/13, oddalając skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2013r., potwierdził ustalenia organu, że działka skarżącej Spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania opisanej na wstępie inwestycji, a tym samym Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, tym niemniej ustalenie to nie powoduje automatycznego przyznania takiego statusu skarżącej Spółce w sprawie o pozwolenie na budowę. Biorąc jednak pod uwagę skomplikowany stan prawny, w jakim znalazł się skarżący, należy wyjaśnić, że w sytuacji uprawomocnienia się powołanego wyżej wyroku Sądu, a w konsekwencji decyzji SKO z 31 stycznia 2013r., organ winien rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę, w trybie wznowienia, już z udziałem Spółki jako strony postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.