II SA/Bk 1280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 28 maja 2025 r. nr XII/122/2025 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Choroszczy p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. , Burmistrz Choroszczy R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 28 maja 2025 r. nr XII/122/2025 w przedmiocie nieudzielenia mu wotum zaufania. Zakwestionował uchwałę w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 7 i art. 2 Konstytucji RP przez podjęcie uchwały z rażącym naruszaniem prawa, czego wyrazem jest brak jej uzasadnienia oraz nieprzeprowadzenie - przed podjęciem uchwały - merytorycznej, otwartej i wielogłosowej debaty nad raportem o stanie gminy. W jego ocenie w sytuacji, gdy uzasadnienie uchwały i przeprowadzenie debaty są wymagane przez przepisy prawa i stanowią fundamentalne wymogi w państwie opartym na rządach prawa, a uchybienie w postaci braku uzasadnienia uchwały i debaty uniemożliwia poznanie rzeczywistego motywu nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania – należy skonstatować, że ocena raportu o stanie gminy w ogóle nie została przeprowadzona. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Choroszczy stwierdziła, że skarga jest niezasadna i powinna zostać odrzucona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2025 r., III OSK 937/22, z 17 czerwca 2025 r., III OSK 1165/22 oraz z 11 czerwca 2024 r., III OSK 2318/22 – dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – taki jak burmistrz, wójt czy prezydent – nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., który uprawniałby go do skutecznego zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Wynika to z następujących powodów. Uchwała podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania burmistrzowi gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy (co wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g.), oznacza że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego. Interes ten musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada tak scharakteryzowaną legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi Choroszczy nie narusza interesu prawnego skarżącego będącego Burmistrzem, tj. jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. Nie zmienia ona zakresu jego kompetencji, nie przyznaje nowych uprawnień ani nie nakłada obowiązków, co jest przesłanką dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Zaskarżona uchwała musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Tymczasem takich skutków uchwała o nieudzieleniu zaufania nie powoduje. Jeszcze raz należy wskazać, że uchwała ta nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie funkcji. W istocie więc nie powoduje żadnych skutków prawnych dla skarżącego Burmistrza. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, podjęta w kolejnym roku bezpośrednio następującym po tym, w którym podjęto pierwszą tego typu uchwałę, może prowadzić do podjęcia uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy może jedynie podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki (por. postanowienia NSA z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21; z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21 i z 16 listopada 2022 r., III OSK 6056/21). Pogląd powyższy należy podzielić. Prezentując powyższe stanowisko sąd uwzględnia zmianę poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nastąpiła na przestrzeni lat. Wskazany w skardze wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 743/21 z 21 grudnia 2021 r. został wydany w podobnej sprawie, jednak kilka lat wcześniej i zanim Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco wypowiedział się odnośnie braku legitymacji skargowej osób pełniących funkcje wykonawcze w gminach w sprawach takich jak przedmiotowa. Należy zwrócić uwagę, że w przypadkach wskazanych na wstępie niniejszego uzasadnienia (III OSK 937/22, III OSK 1165/22, III OSK 2318/22) sąd kasacyjny zdecydowanie nie podzielił stanowiska o konieczności merytorycznego rozpoznawania skarg osób pełniących funkcje wykonawcze w gminach na uchwały takie jak w sprawie niniejszej – uchylił wyroki sądów pierwszej instancji i skargi odrzucił. Natomiast w sprawie rozpoznawanej przed tutejszym sądem o sygnaturze II SA/Bk 713/22, późniejszej niż sprawa powołana w skardze (II SA/Bk 743/21), sąd kasacyjny oddalił skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi. Jak powyższe zatem wskazuje mamy obecnie do czynienia z jednolitą linią orzeczniczą sądu odwoławczego, a przeanalizowanie argumentacji za tą linią przemawiajacej należy podzielić również w sprawie niniejszej. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi i podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.