III OSK 1165/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. Burmistrza Miasta i Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1394/21 w sprawie ze skargi A. S. Burmistrza Miasta i Gminy L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy L. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz A. S. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1394/21 oddalił skargę A. S. Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy L. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Miejska w L. uchwałą z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4aa oraz art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie Gminy L. nie udzieliła Burmistrzowi Miasta i Gminy L. wotum zaufania za rok 2020. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy L. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w stanie faktycznym sprawy, po przesłuchaniu wystąpień radnych, które miały miejsce w ramach otwartej przez Przewodniczącego Rady debaty stwierdzić należy, że znajdujące się w aktach pisemne uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest kompilacją i esencją wystąpień radnych w ramach debaty. Istotnie część tego uzasadnienia porusza kwestie wykraczające poza wyżej przedstawione ustawowe pola działalności Burmistrza i wyraża osobistą ocenę jego zachowań, negatywnie oceniając takie działania jak "szkalowanie na portalach społecznościowych niektórych radnych z imienia i nazwiska (akcja "Zapytaj radnego dlaczego"), zarzucanie radnym przeszkadzania w pracy urzędu i w rozwoju Miasta i Gminy L. oraz umniejszanie ich pomocy i pracy na rzecz Miasta i Gminy L., bezzasadne oraz bezpodstawne oskarżanie wszystkich radnych Rady Miejskiej w L. o możliwości popełnienia przestępstwa (wniesienie "pozwu" do Prokuratury Rejonowej w L. w sprawie rzekomego udostępnienia do wiadomości publicznej projektu uchwały dotyczącej likwidacji szkół podstawowych i przedszkoli samorządowych na terenie sołectw Hoczew i likwidacji szkół podstawowych i przedszkoli samorządowych, itd. (...)". Mimo, że te zarzuty odnoszą się do działań Burmistrza to trudno uznać, że dotyczą materii, która powinna się znaleźć w raporcie. Należy jednak pamiętać, że raport to dokument przygotowany przez wójta (burmistrza czy prezydenta) i choćby z tego względu w jego treści mogą nie znaleźć się kwestie, czy okoliczności, które mogłyby świadczyć o wadliwych czy błędnych działaniach organu zrządzającego gminą. Dlatego, zdaniem Sądu, powody negatywnej oceny działalności wójta (burmistrza, prezydenta) podane w uzasadnieniu uchwały mogą z tych względów wykraczać poza informacje przedstawione w konkretnym przedstawionym radzie raporcie, jeśli tylko dotyczą ustawowych kompetencji i zadań organu wykonawczego gminy, rozumianych jako jego "działalność", których tylko przykładowe dziedziny wymieniono w art. 28aa ust. 2 u.s.g., o czym świadczy użyte tam sformułowanie "w szczególności". W ocenie Sądu nie sposób uznać, że nie odnoszą się do działalności Burmistrza oceny sformułowanie w tiret piątym, siódmym, ósmym, dziesiątym, jedenastym, czternastym, piętnastym, szesnastym, siedemnastym, osiemnastym, dziewiętnastym, dwudziestym, dwudziestym pierwszym i dwudziestym drugim uzasadnienia. Jednoczenie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu nr [...] z obrad sesji Rady Miejskiej w L. z dnia 15 lipca 2021 r. oraz zapisu audiowizualnego przebiegu obrad sesji Rady z tego dnia, najpierw został przedstawiony raport przez samego Burmistrza, z jego upoważnienia przez Sekretarza Gminy i kierowników poszczególnych referatów oraz Prezesów gminnych spółek (sam raport jest dostępny na stronie internetowej Gminy L.), następnie radni mogli przedstawić swoje stanowisko w kwestii działalności Burmistrza i odbyło się to w ramach przyjętego w porządku obrad punktu "Debata nad Raportem o stanie Gminy L. za 2020 rok". W protokole odnotowano, którzy radni zabrali głos w tym przedmiocie, szczegółowa treść wystąpień została utrwalona w pliku audio video, na koniec Burmistrz mógł odnieść się do tych wystąpień, następnie, po raz kolejny sprawdzono kworum i po dyskusji, w myśl przepisu art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. podjęto uchwałę o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania przy 10 głosach przeciwnych udzieleniu wotum zaufania, 3 głosach za jego udzieleniem. Jeden radny wstrzymał się od głosu. Wynik tego głosowania nie budzi wątpliwości co do tego, że nie zostały uzyskane wymogi przewidziane w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie zyskała bowiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (15 radnych – jak wynika z listy obecności, przy czym jedna radna nie była obecna). Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ostatnie zdanie u.s.g. uchwała nie została podjęta co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z protokołu sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu 15 lipca 2021 r. wynika, że Przewodniczący Rady zamknął sesję o godzinie 23:22 a rozpoczęła się ona o godzinie 15:40. W tej sytuacji, wobec nieudzielenia wotum zaufania oczywistym jest, że radni nie mogli skorzystać z ewentualnego projektu uzasadnienia przygotowanego przez Burmistrza, jeśli taki został przygotowany. Wymaganie aby uzasadnienie takiej uchwały zostało sporządzone natychmiast po jej podjęciu, gdy sesja rady zakończyła się po niemal 8 godzinach obrad o tak późnej porze, w ocenie Sądu nie ma podstaw prawnych. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajduje się uzasadnienie z datą 16 lipca 2021 r. podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w L.. Jak wynika z jego tytułu odnosi się ono do 2 uchwał – o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania i absolutorium. Nadto zaznaczyć trzeba, że Sąd w niniejszej sprawie kontrolował wyłącznie legalność uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Biorąc pod uwagę to i wcześniejsze wywody Sąd stwierdził, że uzasadnienie to przynajmniej we wcześniej opisanym zakresie odnosi się do działalności Burmistrza dotyczącej jego ustawowych kompetencji. Tym samym przyjąć należy, że odnosi się ono do Raportu i nie ma znaczenia, że miało dotyczyć także innej uchwały, skoro uzasadnia zaskarżoną. Nie jest natomiast kompetencją sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości sformułowanych w nim stwierdzeń odnoszących się do działalności Burmistrza. Biorąc pod uwagę treść ustnych wystąpień radnych po przedstawieniu Raportu, uzasadnienie to odzwierciedla motywy, jakimi kierowali się radni, głosując przeciwko udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. W ocenie Sądu należy wskazać, że sąd administracyjny nie ma także możliwości ustalenia czy uzasadnienie to zostało – jak twierdzi Burmistrz – antydatowane. Nie przedstawiono bowiem na to żadnych dowodów. Z załączonego do skargi pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r. wynika, że do tego dnia nie zostały Burmistrzowi przekazane nie tylko uzasadnienia uchwał, ale w ogóle uchwały podjęte na sesji Rady Miasta z dnia 15 lipca 2021 r., a przecież nie był kwestionowany fakt ich podjęcia. Skarżona uchwała z uzasadnieniem została doręczona organowi wykonawczemu następnego dnia po doręczeniu ww. pisma. Oprócz twierdzeń samego skarżącego, nie ma dowodów na to, że uzasadnienie zostało sporządzone w inny dzień niż ten, którego data na nim widnieje. W tej sytuacji nie można się zgodzić z zarzutami skargi, że uzasadnienie nie zostało sporządzone – bo fizycznie znajduje się ono w przedstawionych Sądowi aktach, odzwierciedla motywy negatywnej oceny działalności Burmistrza przez radnych, mimo że niektóre z podanych tam powodów dotyczą działań a nie działalności skarżącego jako Burmistrza. Oceniając przebieg postępowania Sąd co do zasady nie podzielił stanowiska skarżącego, że zarówno debata jak i uzasadnienie uchwały dotyczącej udzielenia wotum zaufania muszą wprost odnosić się do dosłownej treści przedstawionego Raportu. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wówczas gdy podmiot sporządzający raport nie ująłby pewnych, niewygodnych dla siebie kwestii, które powinny się tam znaleźć, jako że mieszczą się w pojęciu "działalności" wójta (burmistrza, prezydenta), a które celowo zostałyby pominięte jako negatywnie świadczące o tej działalności, to te okoliczności w ten sposób zostałyby "wyjęte" spod oceny radnych. Sąd zaznaczył, że to ostatnie stwierdzenie zostało sformułowane abstrakcyjnie jako argument a nie jako odnoszące się do konkretnej zaistniałej w sprawie sytuacji. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest też istotne kto był fizycznie "autorem" uzasadnienia skarżonej uchwały, skoro podpisał je uprawiony do tego – Przewodniczący Rady, który prowadził obrady i skoro odzwierciedla ono podnoszone przez radnych argumenty i zarzuty kierowane pod adresem Burmistrza. Nie może stanowić o nieważności uchwały brak projektu jej uzasadnienia, zwłaszcza jeśli jest to uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi. Trudno bowiem antycypować przyczyny podjęcia uchwały, której wynik jest konsekwencją wynikającą z przepisu art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. jako skutek nieuchwalenia wotum zaufania. Zauważyć należy, że u.s.g. ani żadna inna ustawa nie przewidują możliwości zmuszenia radnych do określonego głosowania. Radni zostaną ocenieni i rozliczeni przez wyborców ze sposobu wykonywania swego mandatu w kolejnych wyborach, jeśli zdecydują się na start. Natomiast nawet dwukrotna negatywna ocena działalności Burmistrza przez Radę nie przesądza sama przez się o jego odwołaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. S. Burmistrz Miasta i Gminy L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28aa ust. 2, 4 i 9 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie że podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy L. nastąpiło po przeprowadzeniu debaty określonej ww. przepisem, w sytuacji gdy jej przedmiotem nie było podsumowanie działalności Burmistrza w roku poprzednim, w tym w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, a wyłącznie dyskusja ukierunkowana na pozamerytoryczną i upolitycznioną ocenę działalności Burmistrza; 2) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na podjęciu uchwały z rażącym naruszeniem prawa poprzez podjęcie jej bez jednoczesnego sporządzenia uzasadnienia, w sytuacji gdzie nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, podczas gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową, 3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 141 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek motywów podjęcia uchwały, jak również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia uchwały; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku w sprzeczności ze zgromadzonymi w aktach dowodami, w tym w szczególności pismem skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r., gdzie wskazał że do tego dnia (tj. tydzień po podjęciu uchwały) nie zostało mu doręczone uzasadnienie uchwały, mimo tego iż jej niezwłoczne sporządzenie, z uwagi na wejście w życie w dniu podjęcia, było obligatoryjne zatem ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż uzasadnienie faktycznie sporządzone zostało w dniu 16 lipca 2021 r. było całkowicie bezpodstawne. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie złożonej skargi (przy założeniu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona), zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. dziennik korespondencji sekretariatu na okoliczność wykazania daty w której do Urzędu wpłynęło uzasadnienie do zaskarżonej uchwały z dnia 15 lipca 2021 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie, a także zasadzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy L. została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Burmistrzowi tej Gminy. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13, postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21; postanowienie NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Burmistrzem Miasta i Gminy L. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla burmistrza. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21). Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż burmistrza z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Podnoszone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania skarżącemu nie stanowią o naruszeniu jej interesu prawnego. Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonywać wyboru burmistrza (i radnych rady gminy), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwoływania burmistrza lub całej rady gminy w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza nie stanowi wobec niego ingerencji w jako prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie burmistrz który nie może mieć prawa do niweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia funkcji organu wykonawczego przez daną osobę. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności Burmistrza w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu Burmistrza nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie gwarantuje Burmistrzowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same osiągniecia organu wykonawczego. To, co w istocie zawarte jest w skardze kasacyjnej to dążenie do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania poprzez porównanie treści samego raportu i uwag zgłaszanych przez radnych z tak podjętą uchwałą. Prowadziłoby to do kontroli samego raportu przez sąd administracyjny i jego oceny pod kątem zasadności lub braku zasadności nieudzielenia wotum zaufania. Takie zaś kryterium nadzoru jest poza dopuszczalnym zakresem kontroli sądu administracyjnego. Ponadto brak uznania po jej stronie istnienia naruszonego interesu prawnego nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości kontroli tak podjętej uchwały. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania jak i odmowie udzielenia wotum zaufania obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy L. wotum zaufania narusza jego prawnie chroniony interes. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze wniosków. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.