II SA/Bk 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na czynność Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o kontroli budynku handlowo-usługowego w zakresie powierzchni sprzedaży p o s t a n a w i a odrzucić skargę; 1. zwrócić skarżącej W. P. wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych) , Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., wydanym w sprawie nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił W. P. o tym, że w dniu [...] stycznia 2018 r. od godz. 10:00 odbędzie się kontrola budynku handlowo-usługowego położonego w Z. u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na działkach o nr [...]. W zawiadomieniu wskazano, że przedmiotem kontroli będzie powierzchnia sprzedaży w zakresie zgodności z projektem budowlanym oraz wyrażono prośbę o przybycie na miejsce kontroli i udostępnienie obiektu. Skargę na powyższą czynność wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, jest on organem właściwym do stwierdzenia prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zawiadomienie o terminie przeprowadzenia kontroli budynku handlowo-usługowego. Skarżąca zaskarżyła przedmiotową czynność na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W związku z powyższym, w pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, należało rozważyć czy zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli i jej terminie, skierowane prze organ nadzoru budowlanego do inwestora, jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez sądy administracyjne są przede wszystkim formy władczej i jednostronnej działalności organów administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają jej m.in. inne niż określone w pkt 1-3 ww. przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). Na podstawie powyższego, można zatem wyprowadzić wniosek, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie takie czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: 1) mają charakter władczy, pomimo, że nie są decyzjami ani postanowieniami (te bowiem są zaskarżalne na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w zewnętrznych sprawach indywidualnych (tj. skierowane są do określonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi); 3) mają charakter publicznoprawny (działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej), 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy dokonywaniu oceny, czy powyższe kryteria dopuszczalności skargi na czynność z zakresu administracji publicznej, zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2017, poz. 1332 ze zm., dalej: PrBud), kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do katalogi zadań organów nadzoru budowlanego. Kontrola ta przeprowadzana jest m.in. w zakresie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (vide art. 84a ust. 1 pkt 1 PrBud), zaś w jej ramach organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, a także sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (vide art. 84a ust. 2 PrBud). Podkreślić należy, że aby czynność organu administracji publicznej mogła stanowić przedmiot kontroli sądowo-administracyjnej, powinna ona ustalać (lub odmawiać ustalenia), stwierdzać (lub odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (lub odmawiać potwierdzenia) danemu podmiotowi wskazane uprawnienia lub obowiązki, wywołujące skutki prawne, jakie przepis prawa powszechnie obowiązującego z nimi wiąże. Czynność ta powinna zatem, w sposób prawnie wiążący, wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu. Pomiędzy zaś tym ustaleniem (stwierdzeniem, potwierdzeniem), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, musi zachodzić ścisły związek (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325). Tymczasem zauważyć należy, że działanie kontrolne, podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w ramach przytoczonych powyżej uprawnień ustawowych, ma charakter stricte wewnętrzny i sam przez siebie w żaden sposób nie konkretyzuje sytuacji Skarżącej. Zaskarżone zawiadomienie określa jedynie przedmiot kontroli, jej termin, wezwanie do udostępnienia kontrolowanego obiektu (w myśl dyspozycji art. 81a ust. 2 PrBud) oraz pouczenie o skutkach udaremniania czynności organu. Nie spełnia zatem wynikającego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryterium czynności dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że w kategorii czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., nie mieszczą się nawet protokoły kontroli (por. m.in postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., I FSK 1907/13, LEX nr 1451956). Za wyjątki w tym zakresie uznaje się jedynie te protokoły, które nakładają na kontrolowanego określone obowiązki, np. obowiązek podjęcia określonego działania w wyznaczonym terminie wraz z koniecznością poinformowania organu o sposobie realizacji tego obowiązku (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 110/10 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast wynik kontroli wskazuje jedynie na określone uchybienia, a tym samym nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje uprawnień/obowiązków wynikających z przepisu prawa, nie podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stanowiąc jedynie materiał dowodowy w postępowaniu zainicjowanym przez właściwy organ, z którym to dowodem strona biorąca udział w postępowaniu może w jego toku polemizować. Dopiero akt prawny, wydany przez organ w oparciu m.in. o wyniki tej przeprowadzonej czynności dowodowej, będzie miał walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotu i na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. będzie podlegał kontroli sądowo-administracyjnej. Na marginesie należy także zauważyć, że w ocenie Sądu, poddanie zaskarżonej czynności kontroli sądowej, prowadziłoby do istotnego rozszerzenia granic kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej oraz spowodowałoby zbyt daleko idącą ingerencję w toczące się postępowanie administracyjne. Pamiętać bowiem należy, że jednym z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej jest kontrola efektów działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie (jeśli nie jest to niezbędne) w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Mając powyższe na uwadze, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt.1 sentencji postanowienia. O zwrocie Skarżącej uiszczonego przez nią wpisu sądowego od skargi orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).