II SA/Bk 146/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 146/11 UZASADNIENIE J. B. T. złożyła w dniu 19 listopada 2010 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dwoje małoletnich dzieci: M. T. (dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego) oraz P. M. (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). W oddzielnym oświadczeniu wskazała, że jej mąż A. T. wyprowadził się w lipcu 2010 r. i odmówił pomocy w uzyskaniu zaświadczenia o zarobkach. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. Głównym powodem nieuwzględnienia wniosku było niewykazanie przez stronę, w sposób wymagany przepisami, że jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mogło to nastąpić przez złożenie odpisu prawomocnego wyroku orzekającego rozwód lub separację, ewentualnie aktu zgonu małżonka. Wobec powyższego braku organ uznał za niewystarczające do ustalenia prawa do zasiłków i dodatków wykazanie uzyskiwanego przez rodzinę wnioskodawczyni dochodu wyłącznie na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. B. T. Wskazała, że mąż wyprowadził się od niej w lipcu 2010 r. oraz nie zgadza się on udzielić pomocy w uzyskaniu zaświadczenia o dochodach. Oświadczyła, że wychowuje niepełnosprawne dziecko, które wymaga intensywnej opieki. Nie składała powództwa o rozwód z uwagi na zbyt krótki okres niezamieszkiwania z mężem. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że jedynym kryterium oceny prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków i dodatków, jest przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wykazanie dochodu rodziny następuje poprzez złożenie zaświadczenia wydanego przez właściwy urząd skarbowy o dochodach małżonków lub – w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci – prawomocnego wyroku orzekającego rozwód lub separację. Wnioskodawczyni w przedmiotowej sprawie nie przedłożyła zaświadczenia o dochodach małżonka, jak również wskazanego orzeczenia sądowego. Niemożliwa była zatem ocena, czy spełnia ona kryterium dochodowe umożliwiające uzyskanie zasiłku rodzinnego i dodatków. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego J. B. T. Wskazała, że podejmowała próby uzyskania zaświadczenia o zarobkach męża, jednak bezskutecznie, gdyż mąż nie wykazywał dobrej woli, a w urzędzie skarbowym odmówiono jej wydania zaświadczenia z uwagi na brak podpisu osoby, której ma ono dotyczyć. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, związaną między innymi z niepełnosprawnością dziecka, które wymaga stałej opieki medycznej. Wyjaśniła, że nie składała powództwa o rozwód lub separację z braku czasu i konieczności poświęcania go przede wszystkim chorym dzieciom. Oświadczyła, że mąż wyprowadził się i wymeldował. Złożyła prośbę, aby Ośrodek Pomocy Społecznej sam zwrócił się do urzędu skarbowego o wydanie zaświadczenia o zarobkach jej męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych, a wobec dostrzeżenia przez sąd z urzędu wadliwości prawnych, które eliminują z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe oznacza, że w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa zaskarżonym aktem administracyjnym, sąd taki sprzeczny z prawem akt uchyla lub stwierdza jego nieważność, a w miarę potrzeby eliminuje z porządku prawnego także akty go poprzedzające, wydane w granicach danej sprawy. W sprawie niniejszej kontroli sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] grudnia 2010 r. odmawiającą J. T. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na dzieci: P. M. oraz M. T. - z powodu niedołączenia do wniosku zaświadczenia o zarobkach męża wnioskodawczyni A. T. Rację miały organy orzekające, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze Ministra Polityki Społecznej z 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) przewidują wysoce sformalizowany charakter wniosku, co nakłada na organ obowiązek zbadania czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki, dokumenty i oświadczenia. Zgodnie z wymogami art. 23 ust. 4 ustawy oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć m.in. dokumenty charakteryzujące sytuację rodzinną ubiegającego się o świadczenie, jego tożsamość, wiek dzieci, zaświadczenia o pobieraniu przez dzieci nauki w szkole, dokumenty stwierdzające zasądzenie alimentów lub oddalenie powództwa o alimenty, orzeczenia o niepełnosprawności, a w szczególności dokumenty, z których wynika sytuacja majątkowa wnioskodawcy, wysokość osiągniętych lub utraconych zarobków, a także stan cywilny (orzeczenie rozwodu lub separacji). Są to załączniki formalne wniosku i obowiązkiem organu I instancji było zbadanie, czy zostały dołączone. Takiego zbadania dokonano stwierdzając brak zaświadczenia o dochodach małżonka z urzędu skarbowego lub dokumentów świadczących o rozwodzie, separacji, czy śmierci współmałżonka. Stwierdzone braki skutkowały odmownym załatwieniem wniosku. Uszła jednak uwadze organów obydwu instancji regulacja art. 24 "a" ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis stanowi, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zatem stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w przepisach prawa załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej czy negatywnej). Należy podkreślić, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpoznania – co jest czynnością materialno-techniczną. Strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 Kpa), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 20.01.2011 r., IV SA/Po 666/10 i z 16.10.2008 r., IV SA/Po 91/08, wyrok WSA w Lublinie z 06.11.2008 r., II SAB/Lu 63/08, wyrok WSA w Gdańsku z 01.10.2009 r., II SA/Gd 372/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, wnioskodawczyni nie dołączyła do wniosku zaświadczenia o dochodach małżonka służącego ustaleniu dochodów rodziny. Nie dostarczyła też kopii wyroku orzekającego rozwód lub separację albo kopii aktu zgonu małżonka w przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko. Podała jedynie jako przyczynę nieprzedstawienia zaświadczenia brak możliwości jego uzyskania w Urzędzie Skarbowym. Skutkowało to wydaniem przez działającego z upoważnienia Wójta – Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych, którą utrzymało w postępowaniu odwoławczym w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Akty administracyjne organów obydwu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem wskazanego powyżej art. 24 "a" ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto naruszono przepisy procesowe – art. 7, 8, 9 Kpa oraz założenia Konstytucji RP. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 kwietnia 2005 r. w sprawie I OSK 743/05 i WSA w Białymstoku w wyroku z 08 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 497/09, w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczeń rodzinnych ma charakter pokrewny do tego rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z takiej pomocy. Ustawa o pomocy społecznej i ustawa o świadczeniach rodzinnych realizują ten sam cel – wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Obie ustawy służą też realizacji konstytucyjnych zadań państwa (ochrona rodziny – art. 18 i art. 71, ochrona praw dziecka – art. 72) i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek niniejszego wyroku, organ I instancji zgodnie z art. 24 "a" ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wezwie stronę do uzupełnienia dostrzeżonych braków w terminie określonym w tych przepisach. Dalsze czynności będą uzależnione od wykonania lub niewykonania zobowiązania. Również organ ma obowiązek uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Należy także zauważać regulację art. 24 "a" ust. 3 tej ustawy. Wobec podanych przez skarżącą przyczyn niedołączenia do wniosku zaświadczenia o dochodach męża oraz prośbie, by to organ uzyskał je od Urzędu Skarbowego – należy się do tego wniosku ustosunkować. Kwestię wydawania zaświadczeń, o jakie chodzi w sprawie niniejszej, reguluje Dział VIII A ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), przy uwzględnieniu Działu VII dotyczącego tajemnicy skarbowej. Prowadzący postępowanie organ ma, zgodnie z treścią art. 9 Kpa, obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten dotyczy również czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu należy udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1. wyroku. Orzeczenie w punkcie 2. wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.