II SA/Bk 147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy Ś. decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 16 a ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) odmówił przyznania Panu K. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad Panią A. P. W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji wskazał, iż nie jest spełniony warunek w zakresie obowiązku alimentacyjnego przez wnioskodawcę w stosunku do byłej żony, bowiem nie dysponuje on orzeczeniem sądowych w tym zakresie. Ponadto Pan K. P. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co było warunkiem uzyskania przedmiotowego świadczenia przed dniem 01.01.2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., za pośrednictwem Wójta Gminy Ś., wniósł Pan K. P., obszernie opisując swoją i byłej żony trudną sytuację zdrowotną, materialną i życiową. W konsekwencji odwołujący wniósł o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].01.2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa utrzymano w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby sprawującej opiekę wyklucza możliwość przyznania świadczenia tej osobie, bez względu na ocenę pozostałych przesłanek (niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, wysokość dochodu), bowiem aby uzyskać przedmiotowe świadczenie – wszystkie wyżej wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan K. P., zarzucając naruszenie: • przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 8 kpa oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ochrony słusznego interesu obywatela; • obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 60 tego kodeksu, poprzez przyjęcie, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad byłą żoną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, o które skarżący zwrócił się do organu uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji ustawodawca ustanowił specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustanowiono zasady i kryteria przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały uregulowane w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przede wszystkim należy podnieść, że organ I instancji w wyniku dokonania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - uznał, że dyspozycja przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie obejmuje byłego małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami. Na gruncie wcześniejszych przepisów, kiedy to "małżonek" jeszcze nie był wprost wpisany w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalono, iż niezgodne z normami konstytucyjnymi oraz celem i funkcją omawianego przepisu, jak również uprzednimi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego jest zawężenie interpretacji omawianego unormowania wyłącznie do reguł wykładni językowej. Ujęte w ww. przepisie odesłanie do obowiązku alimentacyjnego ciążącego na opiekunie osoby niepełnosprawnej "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy", należy bowiem interpretować szerzej, tj. w ten sposób, iż obejmuje ono również, a może przede wszystkim, współmałżonka. Wzajemny obowiązek alimentacyjny małżonków wynika przy tym zarówno z norm konstytucji oraz prawa materialnego, jak również z norm moralnych. W wyroku z dnia 13 października 2014 r., I SA/Wa 481/14 oraz wyroku NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 250/14, (opublikowana baza CBOSA) wskazuje się, że zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Także zgodnie z art. 23 tego Kodeksu są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Zatem więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczyniania się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 tego Kodeksu tj. między osobami spokrewnionymi. Dodać też należy, że zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Oznacza to, że obowiązek alimentacyjny między małżonkami a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z powyższego wynika, że zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powoduje ustanie obowiązku alimentacyjnego rodziców tej osoby względem niej. Obowiązek zapewnienia opieki przechodzi w tej sytuacji na współmałżonka, który z mocy art. 27 k.r.o., zobowiązany jest m.in. do zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Dotyczy to również byłych małżonków, bo wynika to jednoznacznie z treści art. 130 k.r.o., zgodnie z którym to małżonek nadal jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji nawet po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, gdyż jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi. Dodatkowo należy wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone wielokrotnie na tle przepisów regulujących krąg osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w uprzednio obowiązującym brzmieniu (por. wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107). W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach k.r.o., a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przedmiotowy obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami także po ustaniu małżeństwa, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym byłym małżonkiem. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy w nieuprawniony sposób pominął obowiązek samodzielnej oceny spełnienia w okolicznościach sprawy powyższej przesłanki, podnosząc w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że taki obowiązek alimentacyjny nie został stwierdzony w prawomocnym wyroku rozwodowym wydanym w 2001 r., a obowiązek taki wygasa z upływem pięciu lat od wydania wyroku rozwodowego. Niezasadnie zatem organ odwoławczy zaakceptował błędną wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ pierwszej instancji i skupił się w zasadzie na omówieniu ustaleń w zakresie przesłanki osób, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy nie analizując pozostałych przesłanek. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. z kolei wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi z kolei, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16 a ust. 1 u.ś.r. uznając, że wnioskodawca jako były małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest " osobą, na którą zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny", a tym samym, że nie jest uprawniony do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym byłą żoną. Tym samym organy naruszyły wymieniony przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co było wystarczającym powodem uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji bez konieczności badania trafności pozostałych zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji dokona wykładni przepisu art. 16 a ust. 1 u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem sądu zawartym w niniejszym uzasadnieniu, a następnie po ustaleniu pozostałych wynikających z art. 16 a ust. 1 u.ś.r. przesłanek mających wpływ na prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego – wyda decyzję w tym przedmiocie, którą uzasadni w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.