II SA/Bk 147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu B. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały W dniu [...] marca 2012 r. Rada Powiatu B., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm. dalej: "u.s.p.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. dalej: "u.d.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu B. (zwaną dalej: "uchwałą"). W dniu [...] stycznia 2019 r. (data nadania pocztowego) Prokurator Regionalny w B. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 3 ust. 2 zdanie drugie, podnosząc, że ww. zapis pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. W postanowieniu § 3 ust. 2 zdanie drugie uchwały, Rada Powiatu ustaliła, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie mostowym". Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Powiatu podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 3 ust. 2 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nadto Prokurator wskazał, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia 23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Końcowo Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W tym stanie rzeczy, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zapisu § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwał, gdyż po uchylenie unormowania zawartego w zdaniu drugim § 3 ust. 2 ww. uchwały cały ustęp traci rację bytu i nie będzie mógł prawidłowo funkcjonować jako przepis prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego, albowiem cel skargi został osiągnięty. Zarzut sprzeczności § 3 ust. 2 omawianej uchwały z przepisem art. 40 ust. 5 u.d.p. uznano bowiem za zasadny i wadliwy zapis został w całości usunięty w trybie autokontroli poprzez podjęcie w dniu [...] lutego 2019 r. uchwały Nr [...] Rady Powiatu B. w sprawie wysokości stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu B. Jednocześnie uchylono zaskarżoną uchwałę. Na wezwanie Sądu do wypowiedzenia się, czy strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę wobec podjęcia przez Radę Powiatu wyżej opisanej uchwały uwzględniającej zarzuty skargi, Prokurator w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 podtrzymał wzniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenie przez Radę wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Powiatu B. oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Ponadto zdaniem Prokuratora, mimo uchylenia przez Radę Powiatu B. zaskarżonej uchwały nie zostało obalone domniemanie o jej zgodności z prawem. Domniemanie to wiąże zarówno adresatów tejże uchwały, jak i organ, który ją wydał. Domniemanie to może mieć znaczenie dla stanów faktycznych powstałych pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały, a jej uchyleniem. W celu obalenia domniemania legalności zaskarżonej uchwały zasadne jest zatem wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na samodzielnej podstawie - art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, orzeka o nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). W myśl bowiem art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 2 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie mostowym". Uchwalenie przez Radę Powiatu w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę uchwała Rady Powiatu w A. z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu B., nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 3 ust. 2. Jak słusznie podkreślił Prokurator w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. dostrzeżone przez Radę Powiatu wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika organu, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały były wydawane przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. decyzje w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p., to o ile rzeczywiście decyzje te pozostawały w zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych, to jednak pozostawały one w sprzeczności z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu, który to przepis jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego samego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu, w świetle treści uzasadnienia o uwzględnieniu skargi stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności wydawanych przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. decyzji, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Słuszne jest zatem w tym kontekście twierdzenie Prokuratora, że ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem. Nie jako końcowo wskazać należy, że niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest w całości powtórzeniem poglądu tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18 (wyrok prawomocny). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 2 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.