II SA/Bk 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi W. P. na pismo Starosty S. z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W piśmie z [...] listopada 2021 r. W. P. zwróciła się P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. o wyjaśnienie, czy prowadzone przez Starostę S. postępowania administracyjne są zgodne z prawem, w szczególności w świetle art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; czy osoba wyznaczona do prowadzona takich postępowań powinna posiadać uprawnienia zawodowe. Przy piśmie z [...] grudnia 2021 r. PWINGiK na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał zapytanie W. P. według właściwości do Staroty S.. W piśmie z [...] stycznia 2022 r. znak [...] Starosta udzielił pytającej odpowiedzi wskazując, iż udzielał już informacji odnoszącej się do poruszanych przez nią kwestii (nastąpiło to w pismach z [...] lutego 2021 r., z [...] maja 2021 r. oraz [...] października 2020 r.). W piśmie z [...] stycznia 2022 r. kierowanym do Starosty S. W. P. wskazała, że odpowiedź z [...] stycznia 2022 r. jej nie satysfakcjonuje, gdyż nie zawiera informacji na zadane pytanie o sposób wykonywania przez Starostę jego zadań na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dokonała analizy dotychczas prowadzonej korespondencji z organami geodezyjnymi różnych szczebli, wskazała na wydawane wyroki sądów administracyjnych w jej sprawie oraz obszernie przedstawiła własne stanowisko odnośnie sposobu dokonywania zmian w ewidencji gruntów, w tym możliwości podważenia przez właściciela działki wpisów ewidencyjnych dokonanych na podstawie modernizacji, odnowienia, nowych pomiarów geodezyjnych i wydawanych dokumentów źródłowych. W odpowiedzi na powyższe Starosta S. w piśmie z [...] lutego 2022 r. znak [...] wskazał na załatwienie skargi strony przez PWINGiK pismem z [...] grudnia 2020 r., wyjaśnił niedopuszczalność dokonywania zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek na podstawie informacji zawartych w dziale I księgi wieczystej. Odnośnie przepisu art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" P.g.k. czyli sposobu wykonywania zadań przez Starostę wywiódł, że regulacje procesowe dotyczące postępowania przed organami administracji publicznej zawarte są w K.p.a., w którym to Kodeksie przewidziano również możliwość składania skarg i wniosków na działanie organu lub jego pracowników. W pozostałym zakresie wskazał, że do momentu przedstawienia przez stronę nowej dokumentacji – będzie podtrzymywał dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie z [...] lutego 2022 r. W. P. wskazała, że udzielono odpowiedzi nie na temat. Wyjaśniła, iż nadal nie uzyskała odpowiedzi o podstawę prawną umożliwiającą unieważnienie przez organ wyroków sądu powszechnego i spisanych ugód. Przedstawiła stan swojej wiedzy na temat dokonywania zmian w ewidencji gruntów oraz ponownie sformułowała stanowisko na temat działania Starosty odnośnie wpisów w ewidencji dotyczących jej działek nr [...] i [...]. Wskazała, że nie posiada wiedzy jak Starosta wykonuje zadania geodezyjno-kartograficzne skoro nie ma powołanego geodety powiatowego, a sam nie posiada wymaganych uprawnień do dokonywania takich czynności. Jak wywiodła, wobec wątpliwości odnośnie legalności działania Starosty S. wnosi skargę zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie wie czy Starosta "może tak działać". Pismo W. P. z [...] lutego 2022 r. zostało przesłane przez Starostę S. do tutejszego sądu jako skarga na pismo z [...] lutego 2022 r., z wnioskiem o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lutego 2022 r., które posiada identyczną treść we wszystkich sprawach skarżącej zarejestrowanych przed tutejszym sądem pod sygnaturami II SA/Bk 157-160/22) Starosta S. wywiódł, że w sprawie przebiegu granic nieruchomości stanowiących własność W. P. i T. S. przeprowadził wiele postępowań administracyjnych, a wydane decyzje zostały poddane kontroli instancyjnej, a także sądowej. W żadnej z tych spraw nie zakwestionowano legalności działania Starosty odnośnie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sądy potwierdzały, że dążenia stron miały na celu zaktualizowanie wpisu w ewidencji w oparciu nie o nowe zdarzenie prawne ale w oparciu o weryfikację dotychczasowych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Następnie Starosta obszernie przedstawił jakie toczyły się dotychczas postępowania z inicjatywy skarżącej, jakie wydano w nich rozstrzygnięcia oraz powtórzył wyjaśnienia dotychczas formułowane. Wyjaśnił jak należy rozumieć i stosować przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o księgach wieczystych – jeśli chodzi o wprowadzanie zmian ewidencyjnych. Wskazał, że elementy opisu nieruchomości jako nie objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą zatem ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Wyjaśnił, że [...] lutego 2022 r. wszczął postępowania administracyjne na wniosek W. P. z [...] stycznia 2022 r., uzupełniony wnioskiem z [...] stycznia 2022 r., w sprawie znak [...] w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] zgodnie ze znajdującym się w księdze wieczystej [...]wyrysem sporządzonym wg. stanu na dzień [...] lutego 1958 r., oraz na wniosek T. S. z [...] stycznia 2022r., w sprawie znak [...] w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. powierzchni działki nr [...] zgodnie z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej nr [...]. Wskazał też, że [...] lutego 2022 r. strony zostały wezwane do usunięcia braku formalnego wniosku z [...] stycznia 2022 r., co ma pomóc w ustaleniu treści żądania. Zdaniem organu, od dnia obowiązywania zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów miasta S. nie aktualizowano operatu ewidencyjnego, a zmiana granic nieruchomości wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które stanowi dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. dotyczące działek nr [...],[...] wykazane są na podstawie dokumentacji źródłowej w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich ujawnienia. Nie istnieje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami a materiałami źródłowymi na podstawie których zostały dokonane. Obecny stan przedmiotowych działek tj. ich granice zewnętrzne nie uległy bowiem zmianie od nowego pomiaru z 1976 r. Organ wskazał na wyrok w sprawie II SA/Bk 765/21, w którym sformułowano stanowisko, iż "Podstaw aktualizacji skarżące upatrują w dokumentach, w przedmiocie których wypowiadały się już organy we wcześniejszych postępowaniach, a co jest bezpodstawnie podważane przez skarżące. Jeśli nawet skarżące kierują zastrzeżenia w stosunku do dokumentów wytworzonych od 2018 r., a zatem już po wydaniu ( ... ) decyzji ostatecznych, to zarzuty względem tych dokumentów opierają się na przekonaniu, że powinny one odzwierciedlać stan wynikający z dokumentów archiwalnych. Wbrew przekonaniu strony nie są to więc nowe okoliczności". W dwóch pismach procesowych z [...] marca 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że: jej pismo z [...] lutego 2022 r. dotyczy udzielonej przez organ odpowiedzi z [...] lutego 2022 r., nadal nie została poinformowana jak Starosta wykonuje zadania bez powołanego geodety powiatowego. Wskazała, że w pozostałym zakresie udzielona odpowiedź przez organ w piśmie z [...] lutego 2022 r. jest nie na temat. Wniosła, aby WSA w Białymstoku rozpatrzył jej wniosek z [...] lutego 2022 r. jako skargę na Starostę S., który "nie posiada uprawnień zawodowych i nie ma powołanej osoby na stanowisku Geodety Powiatowego". Wskazała, że przez organy geodezyjne wyższych szczebli została pouczona o konieczności wystąpienia do Starosty S. o merytoryczne załatwienie jej spraw, dlatego [...] stycznia 2022r. wystąpiła do tego organu z takim wnioskiem. W jej ocenie, sąd powinien wyjaśnić, czy "operat techniczny z błędami sporządzony bez udziału stron i bez decyzji wydanej wprowadzony jako czynności materialno-techniczna". Do tej bowiem pory nikt się nie wypowiedział czy zmiana powierzchni granic jest czynnością materialno-techniczną czy wymaga postępowania administracyjnego. Zakwestionowała udzieloną odpowiedź na skargę jako odpowiedź zbiorczą a przez to nieskonkretyzowaną odnośnie indywidualnej sprawy. Wskazane wyżej pisma procesowe skarżącej z 7 marca 2022 r. zostały opatrzone sygnaturą II SA/Bk 158/22, jednak z uwagi na treść – sędzia sprawozdawca zarządził o jego włączeniu do sprawy niniejszej II SA/Bk 159/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a., występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (lub czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca wskazała, że w sprawie niniejszej wnosi skargę zgodnie z art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. czyli na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach wymienionych w tym przepisie postępowań. Powiązała przy tym skarżąca tak sformułowaną skargę z udzieloną jej przez Starostę S. odpowiedzią zawartą w piśmie z [...] lutego 2022 r. znak [...]. Jednak ww. pismo Starosty nie kwalifikuje się jako którykolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie jest ono aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pismo Starosty z 10 stycznia 2022 r. nie jest decyzją bądź postanowieniem. Jeśli zaś chodzi o akt bądź czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, posiada określone cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 3330/19 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadnej z powyższych cech pismo z [...] lutego 2022 r. nie posiada. Zdaniem sądu, ma ono walor wyłącznie informacyjny, ustosunkowujący się do zapytań W. P. zawartych w piśmie z [...] stycznia 2022 r., w którym skarżąca sformułowała wiele tez, w tym zapytanie o sposób wykonywania zadań Starosty na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Pismo organu z [...] lutego 2022 r. odnosi się również do kwestii tego przepisu (wskazując na możliwość kwestionowania w trybie skargowym wykonywania zadań przez organ), jednak odpowiedź na zadane pytanie nie jest i nie może być aktem władczym. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zajętym przez organ stanowiskiem nie nadaje pismu cechy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie indywidualnej. Nie rozstrzyga bowiem ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Pismo z [...] lutego 2022 r. nie mieści się w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W ustawach szczególnych również brak jest uregulowań, które przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju informacji. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że sprecyzowanie skargi (pismo z [...] marca 2022 r.) dodatkowo wzmacnia już sformułowaną przez sąd argumentację o konieczności jej odrzucenia. W piśmie tym skarżąca wyraźnie wskazała, że prosi o potraktowanie jej wniosku z [...] lutego 2022 r. (zarejestrowanego jako skarga w sprawie niniejszej) jako "skargi na Starostę S.". Tymczasem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi kwestionującej nienależyte wykonywanie zadań przez organy, a do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych aktów lub bezczynności. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, skarga składana na sposób postępowania organu (na organ a nie na legalność jego działania) nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a takie akty - jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy - nie zostały w sprawie wydane odnośnie wniosku z [...] stycznia 2022 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie organów administracji publicznej, czyli tzw. skarg obywatelskich, jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA w sprawie I OSK 2091/16, postanowienie WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 637/18). Jest to zatem dodatkowy argument za odrzuceniem skargi w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.