II SA/Bk 169/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawym w dniu 12 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej K.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. K. K. zwróciła się do Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt") o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym L., tj. działki nr [...] stanowiącej jej własność oraz działki sąsiedniej o nr [...] będącej własnością M. Ś. Również M. Ś. zwrócił się do Wójta o rozgraniczenie ww. nieruchomości, wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt powiadomił strony o wszczęciu na ich wniosek postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ww. działek. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 262 i art. 263 k.p.a., Wójt wezwał K. K. do uiszczenia w terminie 7 dni zaliczki w kwocie 4.797 zł na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, tj. wynagrodzenia uprawnionego geodety, wyłonionego do przeprowadzenia rozgraniczenia. W pouczeniu wskazano, że na to postanowienie, zażalenie nie przysługuje. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. K. K. zwróciła się do Wójta o zwolnienie, na podstawie art. 267 k.p.a. od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, co najmniej w części dotyczącej zaliczki w kwocie 4.797 zł, wskazując, że jest studentką studiów stacjonarnych oraz nie posiada stałych źródeł utrzymania, ani żadnych oszczędności, w związku z czym nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyjaśniła, że pozostaje głównie na utrzymaniu rodziców, zaś w czasie wolnym od zajęć oraz w wakacje dorabia na osobiste potrzeby. Działka nr [...] wnioskowana do rozgraniczenia, stanowi jej jedyny majątek, otrzymany w darowiźnie od babci. Podniosła również, że mimo skierowania zarówno przez nią, jak i przez właściciela drugiej działki, wniosków o rozgraniczenie, jedynie ona została obciążona zaliczką. Wezwaniem z dnia [...] września 2021 r. Wójt wezwał K. K. do uzupełnienia ww. wniosku przez przedłożenie dokumentów świadczących o jej sytuacji życiowej i majątkowej. W odpowiedzi K. K. przedłożyła do akt: oświadczenie jej rodziców (M. K. i K. K.) z dnia [...] października 2021 r. wskazujące, że pokrywają oni wszystkie koszty utrzymania wnioskodawczyni, wydruk dokumentu poświadczającego wysokość czynszu w Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B. wystawionego na M. K., wydruk druków opłat za energię elektryczną wystawionych na M. K., kopię faktury za gaz wystawioną na M. K. oraz kopię polisy ubezpieczeniowej – OC rolników z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, wystawioną na K. K. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt zwolnił K. K. od uiszczenia zaliczki w kwocie 2.398,50 zł na poczet pokrycia kosztów rozgraniczenia przez geodetę oraz wskazał, że pozostałą kwotę w wysokości 2.398,50 zł należy uiścić w terminie 7 dni na wskazane konto Urzędu Gminy J.. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 123, art. 124 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś w uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji, stwierdził możliwość zwolnienia jej z części należnej kwoty zaliczki. W pouczeniu zawarto informację o przysługującym stronie zażaleniu. K. K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie w części w jakiej Wójt nie zwolnił jej od uiszczenia zaliczki, zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, że jest ona w stanie ponieść połowę kwoty zaliczki oraz naruszenie przepisów postępowania, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 267 k.p.a. przez jego nieprawidłową wykładnię i zwolnienie wnioskodawczyni jedynie w części, podczas gdy jej sytuacja zarobkowa i majątkowa uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona możliwości poniesienia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia i zwolnienie w całości od uiszczenia przedmiotowej zaliczki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO") stwierdziło, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia K. K. na postanowienie Wójta z dnia [...] października 2021 r. o ustaleniu zaliczki w kwocie 4.797 zł na pokrycie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zaskarżonym postanowieniem Wójt wezwał wnioskodawczynię do uiszczenia zaliczki w kwocie 4.797 zł na poczet kosztów postępowania rozgraniczeniowego. SKO stwierdziło, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem na postanowienie organu I instancji w sprawie zobowiązania do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie służy środek zaskarżenia. SKO wskazało, że zgodnie z art. 141 k.p.a. postanowienie może być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w k.p.a., zaś wszystkie inne postanowienia nie są zaskarżalne. Niedopuszczalność zażalenia powoduje zaś jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Skargę na ww. postanowienie wniosła do sądu administracyjnego K. K. zaskarżając je w całości oraz zarzucają mu: 1. rażące naruszenie art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 267 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, tj. zażalenia na jedynie częściowe zwolnienie jej od uiszczenia zaliczki na wydatki, co skutkuje nieważnością postępowania; 2. naruszenie art. 112 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie złożonego zażalenia za niedopuszczalne, mimo pouczenia skarżącej o prawie złożenia zażalenia na postanowienie Wójta z dnia [...] października 2021 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 264 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 267 k.p.a. przez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, a także stwierdzenie, że zażalenie jest niedopuszczalne, podczas gdy na postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego, stronie przysługuje zażalenie, co zostało potwierdzone w pouczeniu postanowienia Wójta z dnia [...] października 2021 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu lub zmianę postanowienia i zwolnienie skarżącej od kosztów postępowania w całości. W części wstępnej skargi skarżąca wyjaśniła, że SKO bezpodstawnie przyjęło, że postanowienie Wójta z dnia [...] października 2021 r. dotyczy ustalenia zaliczki w kwocie 4.797 zł, podczas gdy dotyczy ono częściowego zwolnienia skarżącej od uiszczenia tej zaliczki. W uzasadnieniu skargi podkreśliła zaś, że gdyby jej intencją było zaskrzenie zobowiązania do zapłaty przedmiotowej zaliczki, to wniosłaby zażalenie na postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2021 r., podczas gdy wniesione przez nią zażalenie dotyczy postanowienia z dnia [...] października 2021 r. w części w jakiej nie została ona zwolniona od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W takim stanie rzeczy SKO nie rozpoznało, w jej ocenie, istoty sprawy i błędnie zakwalifikowało zażalenie za mające na celu zaskarżenie zobowiązania do zapłaty zaliczki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz uznając podniesione przez skarżącą zarzuty, za polemikę z oceną prawną wyrażoną przez SKO w zaskarżonym postanowieniu oraz za nieznajdującą uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o niedopuszczalność zażalenia złożonego od postanowienia z dnia [...] października 2021 r. "o ustaleniu zaliczki w kwoce 4797 zł na pokrycie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości". Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ odwoławczy przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia organu I instancji o zobowiązaniu do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd co do zasady zgadza się z wyżej prezentowanym stanowiskiem. Jednakże wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postanowienia z dnia [...] października 2021 r. nie było zobowiązanie skarżącej do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, lecz zwolnienie jej z części należnej kwoty zaliczki, która jak to wynika z akt sprawy została ustalona i nałożona na skarżącą na mocy wcześniejszego postanowienia Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], które jest niezaskarżalne. W tym miejscu należy zauważyć, że postanowienie z dnia [...] października 2021 r. zostało wydane w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. o zwolnienie jej na podstawie art. 267 k.p.a. od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczonego, przynajmniej w części dotyczącej zaliczki w kwocie 4797 zł, ustalonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Z treści sentencji omawianego postanowienia wynika, że Wójt Gminy J. zwolnił skarżącą od uiszczenia zaliczki w kwocie 2398,50 (a więc w połowie), wskazując że pozostałą kwotę w wysokości 2398,50 zł należy uiścić na konto Gminy. W uzasadnieniu zaś rozstrzygnięcia wskazał, że ocena dowodów przedłożonych przez skarżącą na okoliczność jej sytuacji majątkowej i zarobkowej, daje podstawę do uznania, że istnieje możliwość zwolnienia jej z części należnej kwoty. Na wyżej opisane postanowienie z dnia [...] października 2021 r. skarżąca wywiodła w dniu [...] listopada 2021 r. zażalenie formułując, że dotyczy ono części rozstrzygnięcia w jakiej Wójt Gminy J. nie zwolnił jej od uiszczenia omawianej zaliczki. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 267 k.pa. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na zwolnieniu jej jedynie z części ustalonej zaliczki, podczas gdy jej sytuacja zarobkowa i materialna uzasadniały zwolnienie jej z tych kosztów w całości. Powyższe wskazuje, że przedmiotem zażalenia z dnia [...] listopada 2021 r. było postanowienie z dnia [...] października 2021 r. wydane w kwestii zwolnienia skarżącej od uiszczenia zaliczki ustalonej uprzednio w innym rozstrzygnięciu. Mamy zatem do czynienia z postanowieniem wydanym w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia, na które w myśl art. 264 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 264 § 1 k.p.a. wysokość kosztów postępowania organ ustala w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie to, stosownie do treści art. 264 § 2 k.p.a. służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło jeszcze do wydania decyzji. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku o zwolnienie od zapłaty tej zaliczki. Przepis art. 267 k.p.a., dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, również zaliczek i wniosek skarżącej w tym zakresie, prawidłowo został rozpatrzony jeszcze przed orzeczeniem końcowym o ustaleniu kosztów postępowania. Prawidłowe było również pouczenie organu o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni akceptuje pogląd, zgodnie z którym przepis art. 267 k.p.a. odnoszący się do zwolnienia od kosztów, dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, zatem również ustalanych w toku postępowania zaliczek na te koszty. Przesłanką zwolnienia jest zaś wykazanie przez wnioskodawcę "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów". Wniosek ten powinien zostać rozpatrzony przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania, czyli przed ustaleniem wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Postanowienie w tym przedmiocie jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o którym mowa w art. 262 § 2 k.p.a., na które zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. służy zażalenie - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/17, LEX nr 2448725. Pogląd ten znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1502/10, LEX nr 964680. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym dotyczących tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.). NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OW 36/10 (LEX nr 743480) stwierdził, że nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania." Powyższe stanowisko podzielił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. VII SAB/Wa 250/19, wskazując, że przepis art. 267 k.p.a. dotyczący zwolnienia od kosztów znajduje zastosowanie także do zaliczek ustalanych na pokrycie kosztów postępowania – orzeczenie prawomocne. Jedynie już końcowo za WSA w Lublinie (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r. III SA/Lu 605/19 – orzeczenie prawomocne) wskazać należy, że "przepis art. 267 k.p.a. nie określa wyraźnie w jakiej formie ma orzekać organ, stąd też powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania. Stąd też rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie". Zarzuty skargi okazały się więc zasadne. Jak trafnie podniósł pełnomocnik skarżącej, SKO błędnie zakwalifikowało zażalenie z 9 listopada 2021 r. jako mające na celu zaskarżenie zobowiązania do zapłaty zaliczki, w efekcie czego nie rozpoznało istoty sprawy, tj. zażalenia na postanowienie, którego przedmiotem jest częściowe zwolnienie od uiszczenia należnej zaliczki na koszty postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). W skład tych kosztów wliczono: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł. Końcowo wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.