II SA/Bk 1758/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2025 r. sprzeciwu Burmistrza Michałowo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 8 września 2025 r. nr 408.113/G-8/8/2025 w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie p o s t a n a w i a 1) odrzucić sprzeciw Burmistrza Michałowo; 2) zwrócić wnoszącemu sprzeciw kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. , Zaskarżoną sprzeciwami decyzją z 8 września 2025 r. nr 408.113/G-8/8/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Michałowa z 6 czerwca 2025 r. nr IG.6332.6.2017.RK nakazującą Gminie Gródek jako właścicielowi działki nr [...] obręb G., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w stosunku do działki nr [...] obręb G., przez wykonanie systemu kanalizacji ciśnieniowo-tłocznej, polegającej na przepompowaniu napływających wód deszczowych za pomocą przepompowni, docelowo do miejsca, gdzie taki zrzut będzie umożliwiał dalsze grawitacyjne odprowadzenie wód opadowych w ramach istniejącej infrastruktury odwodnieniowej. Wpłynęły do sądu administracyjnego dwa sprzeciwy od powyższej decyzji SKO: sporządzony przez I.F. oraz przez Burmistrza Michałowa (w którym wskazano, że wnoszącymi sprzeciw są Burmistrz Michałowa oraz Gmina Michałowo). Drugi z wymienionych sprzeciwów został zarejestrowany jako sprzeciw wniesiony przez Burmistrza Michałowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw Burmistrza Michałowa podlega odrzuceniu. Rozpoznanie skargi (sprzeciwu) powinno poprzedzać ustalenie dopuszczalności jej wniesienia. Sprzeciw (podobnie jak skarga) może być bowiem niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych (gdy wniósł go podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej przed sądem administracyjnym) oraz przedmiotowych (gdy brak jest właściwości sądu administracyjnego). Należało zatem w sprawie niniejszej ustalić, czy Burmistrz, reprezentujący Gminę, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję tegoż Burmistrza wydaną w pierwszej instancji. W ocenie sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do treści art. 64b p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (§ 1). W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, powinna być odrzucona. Chodzi tu o taki podmiot, odnośnie którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, a także wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi (sprzeciwy) wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Podstawą odrzucenia jest wówczas art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016r., I OPS 2/15 wskazano, że przez pojęcie "jednostki samorządu terytorialnego", a więc gminy, powiatu, województwa, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę o charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu. Dalej NSA podkreśla, że obowiązkiem wykonywania zadań publicznych ustawodawca obciążył jednostki samorządu terytorialnego a nie ich organy. Zadania tych jednostek wykonywane są natomiast przez ich organy. W sprawie niniejszej zauważyć należy, że w pierwszej instancji decyzję wydał Burmistrz Michałowa, z kolei w petitum sprzeciwu jako skarżący wskazani zostali Burmistrz Michałowa i Gmina Michałowo. Nie ulega zaś wątpliwości, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) – zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. W rozpoznawanym przypadku Burmistrz Michałowa udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do reprezentowania Gminy przed tutejszym sądem (k. 25). Przyjąć zatem należy, że wskazanie w sprzeciwie jako wnoszących Gminę i Burmistrza dowodzi, iż sprzeciw wniósł organ pierwszej instancji (Burmistrz). Nie mogła sprzeciwu wnieść Gmina Michałowo, bowiem nie posiada ona de facto żadnego związku ze sprawą (materialnie) poza tym, że to jej organ wykonawczy wydawał decyzję w pierwszej instancji. Skoro zaś decyzję nakazującą Gminie Gródek wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wydał w pierwszej instancji Burmistrz Michałowa, to nie mógł on obecnie skarżyć decyzji odwoławczej wydanej w stosunku do jego własnej decyzji pierwszoinstancyjnej. Sytuacja ta spełnia wszelkie przesłanki niedopuszczalności sprzeciwu (skargi) sformułowane w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której podkreślono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas podmiot taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest fakt, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Takie stanowisko podtrzymano we wspomnianej wyżej uchwale NSA, tj. sygn. akt I OPS 2/15, której uzasadnienie wskazuje, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." W tym zakresie można także wskazać na inne uchwały i orzeczenia NSA, tj.: uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, a także: postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, postanowienie z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11; wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 87/18). Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać zatem należy, że przyznanie legitymacji skargowej Burmistrzowi Michałowa w sprawie niniejszej stanowiłoby przyznanie organowi administracji publicznej możliwości występowania w dwóch rolach – organu pierwszej instancji oraz strony postępowania sądowoadministracyjnego, co – jak wynika z powyższych rozważań – jest niedopuszczalne, bowiem ról tych nie można łączyć. Wobec powyższego zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu uiszczonego od odrzuconego pisma orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.