II SA/Bk 179/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych MOPR w B., odmówiono przyznania K. M. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na żywność, środki czystości, opłaty mieszkaniowe, remont mieszkania, potrzeby bieżące (bilety MPK, spłatę zaległych składek KRUS i rat podatku rolnego). Organ ustalił, że K. M., na której żądanie z dnia [...] września 2013r. postępowanie zostało wszczęte, jest osobą samotnie gospodarującą, posiadającą gospodarstwo rolne o powierzchni 3,1195 ha przeliczeniowych. Wyliczony ryczałtowo dochód z tego gospodarstwa wynosi 779, 88 zł miesięcznie (3,1195 ha x 250 zł) - zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), dalej u.p.s. Organ wskazał, że dla ustalenia dochodu osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego nie ma znaczenia czy jest ono uprawiane czy też nie i z jakiego powodu. W każdym przypadku dochód ten jest ustalany jako iloczyn liczby ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej ryczałtowo dla 1 ha przeliczeniowego – niezależnie od dochodowości konkretnego gospodarstwa rolnego. Wskazał też, że na okres od maja do października 2013 r. wnioskodawczyni przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 216, 83 zł miesięcznie. Łączny dochód strony w sierpniu 2013 r. wyniósł 996, 71 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. Wnioskodawczyni jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w P. Oddziale NFZ jako rolnik, jednak – według oświadczenia strony - posiada zadłużenie z tytułu opłacania składek za IV kwartał 2012 r. i II kwartały 2013r. oraz jest zadłużona z tytułu podatku rolnego za II i III kwartał 2013 r. Strona zawarła umowę dzierżawy w dniu [...] grudnia 2012 r. na okres [...] grudnia 2009 r. – [...] grudnia 2019 r., na mocy której dzierżawca jest zobowiązany do opłacania podatku rolnego od 2009 r., jednakże tego nie czyni. Strona wskazała, że wystąpiła do sądu o wyegzekwowanie należnych składek. Nadto wnioskodawczyni w lipcu 2011 r. otrzymała od Zarządu Mienia Komunalnego lokal do remontu, jednakże do października 2013 r. remontu nie wykonała. W dniu [...] maja 2009 r. zawarła z ZMK umowę na wynajęcie magazynu celem przechowywania swoich rzeczy, za które ponosi comiesięczną odpłatność – obecnie w wysokości 154 zł z VAT. Była informowana przez pracowników socjalnych, iż mogłaby zaoszczędzić rezygnując z wynajmu, jednakże nie uczyniła tego. Od dnia [...] lutego 2012 r. wnioskodawczyni jest zarejestrowana w PUP jako osoba poszukująca pracy. Ma również orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia [...] października 2013 r. Lekarz orzecznik KRUS nie stwierdził jednak, by obecnie była niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, jak też nie stwierdził niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jak wyjaśnił organ I instancji, decyzja o przyznaniu specjalnego, bezzwrotnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. jego uzyskanie jest uzależnione od istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który w sprawie nie występuje. Wnioskodawczyni bowiem, mimo istnienia możliwości poprawy jej sytuacji materialnej, nie czyni tego. Wyjaśniono, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Jej zadaniem jest wspieranie osób będących w trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał też, że z budżetu MOPR w pierwszej kolejności finansowane są świadczenia o charakterze obowiązkowym, tj. obiady dzieciom w szkole, zasiłki okresowe, a dopiero w dalszej kolejności w miarę posiadanych środków świadczenia o charakterze fakultatywnym, tj. specjalne zasiłki celowe. Wskazał, że możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, bowiem miesięczny budżet na przyznanie zasiłków celowych, w tym specjalnych, wynosi 223 000 zł, a od potrzebujących wpływa przeciętnie około 1 800 wniosków miesięcznie. Nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. podnosząc, że organ I instancji przyjął wadliwą metodę obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego. W jej ocenie praca w gospodarstwie rolnym i osiąganie z tego tytułu dochodu nie stanowią uzyskiwania dochodu z tytułu podjęcia pracy w warunkach chronionych. Wskazała, że odmowa przyznania zasiłku celowego specjalnego jest bezpodstawna i narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego w formie bezzwrotnej (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wskazało, że dochód odwołującej się, jak prawidłowo ustalono w I instancji, przekracza co prawda kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. 542 zł, bowiem jej dochód miesięczny wynosi 996, 71 zł, jednakże nie powoduje to automatycznie odmowy przyznania świadczenia. Dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego konieczne jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający uzyskanie pomocy. Jak wynika z akt, strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, ma orzeczony do dnia 31 października 2013 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, posiada gospodarstwo rolne i jest zarejestrowana w PUP jako poszukująca pracy. Zdaniem Kolegium jej sytuacja nie wskazuje, by była skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych niezależnych od strony, z którymi nie mogłaby ona sobie poradzić. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że strona nie jest w stanie we własnym zakresie poprawić sytuacji finansowej. Kolegium przyznało, że stan zdrowia strony wpływa niewątpliwie na jej sytuację materialną, ale nie jest ta sytuacja skutkiem zdarzeń nadzwyczajnych. Organ odwoławczy w całości podzielił ocenę prawną zaprezentowaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnośnie sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego (według art. 8 ust. 9 u.p.s. jako iloczyn ha przeliczeniowych i ryczałtowej kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego). Wyjaśniono też, że z wydanego dla odwołującej się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2011 r. wynika, że wymaga ona korzystania ze środowiskowego systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji. Nie wnosiła jednak w złożonym wniosku o objęcie jej usługami socjalnymi, opiekuńczymi, terapeutycznymi i rehabilitacyjnymi. W skardze do sądu administracyjnego K. M. przede wszystkim zarzuciła błędne wyliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego. Wskazała, że dochód ten nie powinien być liczony ryczałtowo w sytuacji, gdy osoba nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Zarzuciła, że organ od dochodu w postaci dodatku mieszkaniowego nie odliczył składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 125 zł miesięcznie, co powinno być uczynione niezależnie od tego czy odprowadzała składki czy też nie, zwłaszcza że i tak będą podlegały ściągnięciu. Końcowo wskazała, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., a także naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ocenił zarzuty skargi jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa stanowiące podstawę kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), dalej u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wynika z tego przepisu, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany także tym, którzy nie spełniają podstawowej przesłanki uzyskania świadczeń z pomocy społecznej tj. kryterium dochodowego, ale wyłącznie pod warunkiem, że ich sytuacja stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osób samotnie gospodarujących, jednak w jej sytuacji nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Nie ustalono zatem istnienia szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na zasadność przyznania K. M. wnioskowanej pomocy. Jak wynika z akt skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Miała orzeczony do dnia [...] października 2013 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,1195 ha przeliczeniowych. Okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego oznacza, że dochód z niego należy ustalać zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. jako iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia, przy czym kwotę dochodu należy uwzględnić jako obowiązującą w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w sprawie niniejszej w sierpniu 2013 r. (wniosek strona złożyła w dniu [...] września 2013 r.). Na podstawie § 1 pkt 2d wymienionego rozporządzenia kwota dochodu wynosiła w dacie wydawania zaskarżonej decyzji 250 zł. To ustalenie wynika z treści art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględniając powyższe, miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego na dzień wydawania decyzji zaskarżonej wyniósł 779, 88 zł. Na dochód skarżącej, oprócz dochodu z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 216, 83 zł, co daje łączny dochód w wysokości 996, 71 zł. Przekroczone zatem zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania przez Kolegium 542 zł. Należy podzielić dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którą w przypadku ustalania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, iż każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości z 1 ha przeliczeniowego wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Stanowisko to jest zgodne z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela (vide wyrok z dnia 4 stycznia 2011r., I OSK 1327/10 oraz z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1154/11 i powołane w nich orzecznictwo NSA w sprawach: I OSK 1292/09, I OSK 724/09, I OSK 928/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odosobnione pozostaje odmienne stanowisko, na które powołuje się skarżąca, wynikające z wyroku z dnia 15 września 2006 r. w sprawie I SA/Wa 1215/06 (CBOSA). Stąd też twierdzenie skarżącej, kwestionującej ryczałtowe ustalanie wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego, nie miało wpływu na ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Prawidłowo także nie pomniejszono kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. wyliczony przychód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne (określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz o składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, w ocenie sądu, odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne (vide także wyroki tutejszego sądu w sprawach II SA/Bk 47/13, II SA/Bk 1080/13, CBOSA). Tymczasem jak wynika z akt sprawy (oświadczenie skarżącej z dnia [...] października 2013 r., k. 12 i 14 akt adm.) strona nie opłacała tych składek od IV kwartału 2012 r. do dnia składania oświadczenia. W tej sytuacji (nieopłacania składek) brak jest podstaw, by o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać jej przychód. Nawet jednak w sytuacji przyjęcia, że przedmiotowe składki (także nieopłacane) powinny być odliczone od dochodu (takie stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie I SA/Wa 2242/13, CBOSA), nie mogłoby to zmienić końcowej oceny o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku stałego. Również bowiem i wówczas jej dochód (996,71 zł – 125 zł = 871, 71 zł) przekraczałby kryterium ustawowe (542 zł). Jeśli chodzi o przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" to wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż chodzi o sytuację zupełnie wyjątkową, przypadek wyraźnie odbiegający od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SA/Po 1099/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Opisana konstrukcja tej formy pomocy jaką jest specjalny zasiłek celowy wskazuje, że jej przyznanie nie jest obowiązkiem organu, ale wymaga wszechstronnej oceny sytuacji wnioskodawcy. Dlatego też decyzja w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, bezzwrotnego uregulowanego w art. 41 pkt 1 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej trafnie organy oceniły, że w przypadku skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, bowiem nie wykorzystuje ona własnych możliwości w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim wskazać należy, że jej sytuacja nie jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych oraz – jak wynika z akt – istnieje możliwość poprawy tej sytuacji własnymi staraniami skarżącej. Mimo to nie podejmuje ona żadnych działań mających tę poprawę na celu. Zdaniem sądu umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza też zupełnie skarżącej z rynku pracy. Nota bene ustał on z dniem [...] października 2013 r. i odwołanie do sądu pracy nie dało pozytywnego rezultatu. Nawet jeśli skarżąca nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych i w ten sposób poprawić swoją sytuację materialną. O podejmowaniu takich działań brak jest jednak jakichkolwiek informacji w aktach, zaś wynika z nich, że gospodarstwo rolne wydzierżawiła nieodpłatnie. Stale ponosi także comiesięczne opłaty za przechowywanie mebli, mimo że uzyskała lokal mieszkalny - co daje możliwość uniknięcia ponoszonych opłat w kwocie 154 zł miesięcznie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 i 3 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb, a także wspieranie w podejmowaniu działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się. Nie jest natomiast celem pomocy społecznej zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz gwarantującej zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Nie jest więc celem pomocy społecznej zastępowanie wnioskodawcy w staraniach o uzyskiwanie środków na pokrycie niezbędnych potrzeb, a jedynie udzielenie wsparcia w tym zakresie. Stąd też oczywiste jest, że nie wszystkie potrzeby wnioskodawców i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Zdaniem składu orzekającego organ w sposób przekonujący i wszechstronnie wykazał, dlaczego odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Przedstawione sądowi uzasadnienie zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku, że rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Przedmiotowe uznanie obejmuje bowiem prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (okoliczności te wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Kontrola przez sąd decyzji uznaniowej, a więc takiej jaka zapadła w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez analizy celowości wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (vide wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 1099/12 oraz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 2518/12, CBOSA). Jeśli zatem w rozpoznawanej sprawie skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do skorzystania z pomocy przewidzianej wart. 41 pkt 1 u.p.s., ale nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, to stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia organów odmawiające przyznania wnioskowanej pomocy nie naruszają prawa, zwłaszcza że zostały również uzasadnione w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), jak też w sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego tj. jak zarzucono w skardze art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., co wyżej wyjaśniono. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.