II SA/Bk 195/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. Ś. i T. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. (dalej też jako: "Inwestor") zwrócił się do Burmistrza N. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...], wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Ł. z obejściem m. S. Burmistrz N., na mocy decyzji z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako "u.o.o.ś." lub "ustawa środowiskowa"), § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RM"), stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia (punkt 1 decyzji) i rozstrzygnięciu temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 2 decyzji). W motywach decyzji wskazał, że przedsięwzięcie polegające na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr 645 zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia RM, jako przedsięwzięcie, dla którego może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dla oceny, czy w tym przypadku taka potrzeba zachodzi, zgodnie z wymogami art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt. 2 u.o.o.ś., organ zwrócił się przed wydaniem decyzji o opinie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., zaś uzyskane opinie tych organów wskazały, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskutek rozpatrzenia odwołania B. i T. Ś. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uchyliło punkt 2 ww. decyzji, zaś w pozostałej części utrzymało ją w mocy. W tym zakresie Kolegium wskazało, że art. 108 § 1 k.p.a., nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych, co oznacza, że w jego zakresie mieści się również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wywiodło, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jest wyjątkiem od zasady, że decyzja podlega wykonaniu po nabraniu waloru ostateczności i powinno być należycie uzasadnione. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia w powyższym zakresie. W jej uzasadnieniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny polegający na poprawie warunków komunikacyjnych drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz ze względu na ważny interes strony, która stara się o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. W ocenie Kolegium powyższa lakoniczna argumentacja nie stanowi o szczególnie ważnym interesie społecznym, jak i ważnym interesie strony, przemawiającym za zastosowaniem ww. instytucji. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 96/16, tut. Sąd oddalił skargę B. i T. Ś. na ww. decyzję, jednakże, wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2710/16, uchylił ww. wyrok, a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z [...] października 2015 r. znak [...] i postanowienie Burmistrza N. z [...] września 2015 r. znak [...]. W uzasadnieniu NSA wskazał, że tut. Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w sprawie, w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zawiadomił Burmistrza N. o cofnięciu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Ł. z obejściem S. oraz wniósł o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Burmistrz N., uznając że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...], na mocy której umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie umorzenie postępowania nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie wpływa na ich interes prawny. W odwołaniu od powyższej decyzji, B. Ś. i T. Ś. zakwestionowali rozstrzygniecie organu I instancji, podkreślając że nie wyrażają zgody, ani na cofnięcie wniosku przez Inwestora, ani na umorzenie postępowania w sprawie, a ponadto, że domagają się kontynuacji postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że cofnięcie wniosku przez Inwestora rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należało je umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie omawianego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego od Inwestora, do rozpoznania wnioskowanej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia przez Inwestora wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji zachodziła tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania, dla oceny której nie mają znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Skargę na ww. decyzję wywiedli do tut. Sądu B. Ś. i T. Ś. Zarzucili w niej wydanie decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do cofnięcia wniosku w toku postępowania administracyjnego, zaś cofnięcie wniosku przez Inwestora należy w ich ocenie uznać za niedopuszczalne lub zmierzające do obejścia prawa. Podkreślili również, że nie zgadzają się na umorzenie postępowania i domagają się jego kontynuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o umorzeniu postępowanie administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Ł. z obejściem S. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako: "k.p..a."), wedle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego to jest przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 §1 k.p.a.) zachodzi gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia zostało zainicjowane wnioskiem P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] lipca 2015 r. Wydana w tym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza N. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 96/16 orzekł o oddaleniu skargi na ww. decyzję. W wyniku skargi kasacyjnej skarżących wywiedzionej od ww. wyrok, NSA wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2710/16 uchylił zaskarżony wyrok, decyzje organów obu instancji oraz postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] września 2015 r. [...]. W przedmiotowej sprawie na skutek ww. wyroku NSA w obiegu prawnym pozostał zatem jedynie wniosek P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] lipca 2015 r. o wydanie decyzji w omawianym przedmiocie. Powyższy wniosek określa przedmiot postępowania i wszczyna konkretną sprawę administracyjną. Przedmiotem tego postępowania zgodnie z żądaniem w nim zawartym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. jako podmiot inicjujący to postępowanie jest więc jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania. W konsekwencji powyższego, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że wobec cofnięcia przez ten podmiot pismem z [...] grudnia 2018 r. żądania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz złożenia wniosku o umorzenie tergo postępowania, dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cofnięcie takiego wniosku przez inwestora jest dopuszczalne. W postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą. Przyjmuje się bowiem że uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 55). Ponadto żaden przepis szczególny nie wyłącza, ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeciwnie cofnięcie takiego wniosku skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie, a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd taki jest prezentowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 9 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 394/11, dostępny w Internecie) Sąd stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, określony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2463/10, dostępny w Internecie), w którym skład orzekający podzielił poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia): w całości lub też w określonej części. Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2010r. (sygn. akt II SA/Gd 586/10, dostępny w Internecie) Sąd, odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania, stwierdził że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek – wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 kpa, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, Casus 2008, nr 1, s. 38). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sprawie niniejszej znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Fakultatywne umorzenie postępowania określone w art. 105 § 2 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy jedna ze stron przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, co nie jest jednak równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania, która bez wątpienia ma miejsce w konkretnym przypadku. Końcowo wyjaśnić należy, że decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje inwestorowi żadnych uprawnień w zakresie realizacji inwestycji, a tym samym decyzja taka nie może naruszać żadnych uprawnień skarżących, wynikających z przepisów prawa, w szczególności tzw. ustawy "środowiskowej". Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają także zarzuty skarżących dotyczące innych postępowań toczących się z wniosku tego samego inwestora, a także wydanych w tych postępowaniach decyzji administracyjnych, nawet jeśli inwestycje te są zbliżone w swym charakterze, czy też planowane są na tych samych działkach. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie z powodu cofnięcia wniosku przez inwestora. Zatem w toku niniejszego postępowania Sąd nie był uprawniony do badania legalności decyzji wydanych w innych postępowaniach, dotyczących innych wniosków inwestora. Z wyżej przedstawionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.