II SA/Bk 196/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki wybudowanego w ramach samowoli budowlanej budynku gospodarczego oddala skargę II SA/Bk 196/10 UZASADNIENIE Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał H. K. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4, 10 x 4, 20 m konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym, znajdującego się na działce nr a przy ul. P. [...] L. [...] w G. Organ powziął powyższe rozstrzygnięcie w oparciu o ustalenie, że na działce nr a należącej do wspólnoty mieszkaniowej wybudowanych zostało kilka budynków gospodarczych o różnym stanie technicznym, konstrukcji drewnianej, których właścicielami są mieszkańcy budynku wielorodzinnego przy ul. P. [...] L. [...] w G. Dwa z budynków: gospodarczy o wymiarach 4, 10 m x 4, 20 m oraz wykorzystywany jako mieszkalny w okresie letnim należą do H. K. Według wyjaśnień inwestorki budynek gospodarczy wybudowano trzydzieści lat temu. Na podstawie oględzin obiektu organ ocenił, że budynek został wzniesiony w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane i mógł być niedawno remontowany. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego (pismo z 09 października 2009 r.) wynika, że inwestor nie uzyskał uprzedniego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. z 1982 r. ustalono, że działka nr a była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną z wykorzystaniem parteru na usługi, natomiast w zapisach planu obecnie obowiązującego z 2004 r. – teren działki oznaczony jest symbolem 1 MW co oznacza przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Na podstawie powyższych ustaleń przyjęto, że brak uprzedniego pozwolenia na budowę oraz niezgodność sposobu wykorzystywania budynku z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: obowiązującego w czasie jego wznoszenia oraz obecnie, zobowiązywał organ do nakazania rozbiórki obiektu z wyłączeniem możliwości zastosowania art. 40 i 42 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Rozbiórkę orzeczono na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Podobną decyzję wydano w stosunku do drugiego z obiektów budowlanych H. K. Odnośnie pozostałych budynków – to w trakcie postępowania zostały dobrowolnie rozebrane przez ich właścicieli. Odwołania od decyzji nakazujących rozbiórkę złożyła H. K. Wskazała, że obydwa obiekty tj. budynek gospodarczy i letniskowy zostały wybudowane 30 lat temu. Jak oświadczyła "nikt wówczas nie pytał o pozwolenia". Jej zdaniem budynki nie przeszkadzają sąsiadom oraz nie szpecą otoczenia. Zamierza je odnowić. Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (podobnie orzeczono w stosunku do drugiego obiektu w innej decyzji). Ustalił, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany w trakcie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy zawierał zapis, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Odwołująca się przedmiotowego pozwolenia nie uzyskała, co stanowi o samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego nie ma w sprawie znaczenia obecny sposób wykorzystywania budynku, bowiem zarówno w dacie jego wznoszenia, jak i aktualnie, jego istnienie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. i z 2004 r. oraz posadowiono go bez pozwolenia na budowę. Jak wskazano, usytuowanie obiektu jest również niezgodne z zapisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem nie została zachowana odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej, co stwarza niebezpieczeństwo pożarowe. Nie jest również możliwe udzielenie zgody na takie odstępstwo w procedurze legalizacyjnej. Dlatego podstawę prawną nakazu rozbiórki podaną przez organ I instancji uzupełniono o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego H. K. Wskazała, że zarówno budynek letniskowy, jak i gospodarczy powstały w latach 1972 – 1973, a więc wcześniej niż podawała w postępowaniu administracyjnym. Na tę okoliczność przedstawiła kserokopie oświadczeń dwóch osób potwierdzających wersję skargi. Oświadczyła, że chce doprowadzić budynki do stanu zgodnego z prawem, w szczególności dwuspadowy budynek znajdujący się po granicy z działką sąsiada R. R. może przekształcić w jednospadowy. Skarga odnosząca się do budynku letniskowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 195/10 i odrzucona postanowieniem z 22 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy zgodnie z prawem nakazano skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr a przy ul. P. [...] L. [...] w G. Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2010 r., należący do skarżącej sporny budynek gospodarczy, oznaczony numerem 5 na mapie dołączonej do protokołu oględzin z 03 września 2009 r. (k. 31 akt adm. I inst.) - został wzniesiony samowolnie przed około 30 laty, w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Datę wzniesienia budynku ustalono na podstawie wyjaśnień syna skarżącej A. K. złożonych w trakcie oględzin z 03 września 2009 r. (k. 32 verte akt adm. I inst.) oraz w oparciu o ocenę organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie, dotyczącą materiału zastosowanego przy wznoszeniu obiektu (vide uzasadnienie decyzji I instancji z 23 grudnia 2009 r.). Ustalenia daty wybudowania obiektu (na około 30 lat wstecz) nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym skarżąca, która w odwołaniu wskazała, iż obydwa budynki znajdujące się na jej działce nr a: objęty niniejszym postępowaniem obiekt gospodarczy oraz drugi wykorzystywany jako domek letniskowy "powstały około 30 lat temu" (vide odwołanie k. 10 akt adm. II inst.). Nie może podważyć powyższych ustaleń treść dokumentów przedłożonych wraz ze skargą – dwóch oświadczeń osób mieszkających przed laty w sąsiedztwie działki nr a, które twierdzą, że sporny budynek gospodarczy powstał w latach 1972 – 1973 (k. 6, 7). Jeszcze raz wskazać trzeba, że skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym ustaleń organów o wzniesieniu obiektu w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974 r., mimo że miała taką możliwość przed wydaniem decyzji organu I instancji (po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dokonanym na podstawie art. 10 § 1 Kpa) oraz w odwołaniu. W tej sytuacji złożenie dopiero w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność innej daty powstania budynku gospodarczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, którą organ wydał na podstawie niekwestionowanego przez stronę w dacie orzekania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Również bezsporna była okoliczność wybudowania budynku gospodarczego samowolnie, co przyznała skarżąca w odwołaniu oraz co potwierdził Starosta pismem z 09 października 2009 r. nr [...] (k. 51 akt adm. I instancji). W tych okolicznościach organy prawidłowo zastosowały art. 103 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który w stosunku do obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. W dacie wznoszenia spornego budynku obowiązywała powoływana wyżej ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974 r., w której w art. 28 ust. 1 postanowiono, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie delegacji ustawowej z powołanego wyżej przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. W przypadku braku przedmiotowego pozwolenia (jak w sprawie niniejszej) ocenę możliwości pozostawienia budynku lub konieczności poddania go rozbiórce przeprowadza się na podstawie art. 37 i n. prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do treści tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego), stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1). znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie było jednolitości poglądów co do interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Istniała rozbieżność, czy ocena przeznaczenia obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę w trakcie obowiązywania ustawy z 1974 r., odbywająca się w czasie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. - powinna odbywać się w całości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym z okresu jego budowy (zaistnienia zdarzenia samowoli), czy mają zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Prezentowany był pogląd, że przedmiotowa ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w czasie dokonania samowoli budowlanej (vide wyroki NSA z 20.05.2004 r., OSK 281-282/04, z 16.12.2005 r., II OSK 354/05, z 14.02.2006 r., II OSK 522/05, z 19.12.2005, II OSK 119/06 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie obserwuje się umacnianie drugiego kierunku orzecznictwa, w którym zdecydowano, iż istotne przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym ustalenia planu miejscowego, obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia tego poglądu prawnego podkreśla się, że art. 37 ust. 1 pkt 1 powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Taki pogląd zaprezentowano w wyrokach NSA z 08.10.2007 r., II OSK 1318/06, z 23.04.2010 r., II OSK 708/09, z 11.05.2010 r., II OSK 810/09 – dostępnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd wraz z powołaną na jego poparcie argumentacją skład orzekający w pełni podziela. W związku z powyższym w sprawie niniejszej istotne było ustalenie, czy pozostawienie budynku gospodarczego na działce nr a pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – jeżeli takiego nie uchwalono – z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie ustalając, że teren ten jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego uchwałą Nr 94/XIX/2000 Rady Miejskiej w Goniądzu z 30 marca 2004 r. W planie tym teren, na którym znajduje się działka nr a, został oznaczony symbolem 1MW – zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa. Nie przewidziano w planie przeznaczenia terenu działki pod zabudowania gospodarcze. Zatem prawidłowo ustalono w kontrolowanym postępowaniu, że istnienie na działce nr a budynku gospodarczego stanowi zabudowę niezgodną z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka ocena nakazuje zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Dlatego zaskarżoną decyzję, nakazującą rozbiórkę spornego obiektu, należy ocenić jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2010 r. organ odwoławczy wskazał również na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Jak ustalono, lokalizacja drewnianego budynku gospodarczego stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdującego się na przyległych terenach, bowiem budynek został usytuowany z naruszeniem wymogów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), a więc z naruszeniem przepisów szczegółowych prawa budowlanego obowiązującego w dacie powstania obiektu. Nie zachowano wymaganych odległości dla tego typu obiektów, która powinna wynosić 4 m od granicy działki, podczas gdy odległość ta wynosi 0, 5 – 1 m od granicy z działką nr 726, co stwarza zagrożenie pożarowe. Należy ocenić powyższe ustalenie i jego ocenę prawną jako prawidłowe i pozostające w granicach norm prawnych mających w sprawie niniejszej zastosowanie (norm prawa budowlanego z daty wykonania samowoli budowlanej). Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że niezgodność charakteru budynku gospodarczego z przeznaczeniem terenu, na którym się on znajduje, ustalonym w obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz niezachowanie wymogów prawa budowlanego z 1974 r. w postaci braku pozwolenia na budowę oraz nieprawidłowej lokalizacji spornego budynku (niezgodnej z warunkami określonymi w § 12 rozporządzenia z 03 lipca 1980 r.) - uzasadniało wydanie nakazu o jego rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. przy zastosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 r. Dlatego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nie może tej oceny zmienić zadeklarowana przez skarżącą okoliczność zamiaru doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu odpowiadającego obowiązującemu prawu. Jak wyżej wyłożono możliwość taka (zalegalizowania) była przedmiotem analizy organów w sprawie niniejszej, a ostateczna ocena o niedopuszczalności legalizacji podlega akceptacji sądu. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji braku zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego bez jakiejkolwiek możliwości legalizacji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Już tylko marginalnie można zauważyć (odnośnie obecnego twierdzenia skarżącej co do daty samowoli), że nawet, gdyby budynek był wzniesiony w latach 1972 – 1973, stosowałoby się przepisy prawa budowlanego z 1974 r. (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 06.12.2007 r., II SA/Wr 303/07, Lex nr 491988).