II SA/Bk 213/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r.,[...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo-usługowymi w parterze, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, na działce nr ewid. gr. [...], przy ul. P. (obręb [...]) w B. wraz ze zjazdem z ul. P. (na dz. nr. ewid. [...], [...]) i niezbędną infrastrukturą techniczną. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyła S. M. w B. i zarzuciła: - nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albowiem średni wskaźnik zabudowy wynosi 35 %, a podwyższono go do 40%, co miało "spełnić oczekiwania inwestora", podczas, gdy "z orzecznictwa NSA wynika, że ustalenie tego stopnia jest możliwe jedynie po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów sąsiednich wraz z ich gabarytami co umożliwia dokonanie ustalenie stopnia podobieństwa pomiędzy już istniejącą infrastrukturą, a planowaną inwestycją"; - nieprawidłowe wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej "do 16 m", podczas gdy średni wskaźnik wysokości w obszarze analizowanym wynosi 10 m, a wśród budynków wielorodzinnych 14 m; - brak sporządzenia, przed wydaniem decyzji, ekspertyzy ruchu drogowego uwzględniającego "wydolność już zatłoczonej ul. P."; - brak sporządzenia ekspertyzy analizy wydolności sieci centralnego ogrzewania i wodno - kanalizacyjnych, ze wskazaniem czy w wyniku planowanej inwestycji nie obniżą się parametry sieci; - brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej i określenia "w jakiej odległości od granic działki znajdować się będzie podziemna część budynku wielorodzinnego", albowiem "na granicy z przedmiotową działką znajduje się budynek garażowy pobudowany przez spółdzielnię i istnieje zagrożenie narażenia tego budynku na utratę stabilności"; - w decyzji powołano działkę [...], która nie dotyczy inwestycji objętej przedmiotową decyzją (zdaniem strony odwołującej się działka taka nie istnieje); - do analizy przyjęto "zabudowania galerią handlową [...]", a "terenu o tym przeznaczeniu nie należy porównywać z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową pod względem wskaźnika zabudowy"; - zabudowanie działki nastąpi w sposób, który "nie zapewni przyszłym mieszkańcom miejsca do odpoczynku (terenu zielonego) i miejsca zabaw dla dzieci". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia 8 lutego 2017 r., nr 409.7/B-9/6/17, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz 127 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz § 1 i § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji jako powód wydania decyzji kasacyjnej podano brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwe ustalenie niektórych warunków planowanej zabudowy. A mianowicie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił rzetelnie, dlaczego wyznaczając wskaźniki: powierzchni zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy budynku nie orzekł zgodnie z literalną dyspozycją wynikającą z § 5 i 7 rozporządzenia. Organ podniósł, że co do zasady, z przepisów tych nie można wywodzić uprawnienia do określenia wskaźników, czy wielkości zabudowy poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. Określenie tych parametrów powinno być z założenia konkretne i stanowcze. Aby można było wskazać wyłącznie na maksymalne parametry inwestycji, jak uczyniono w niniejszej sprawie, wskazując wysokość "do 16,00 m", wskaźnik powierzchni zabudowy "do 40%" - niezbędne było stosowne wyjaśnienie, z powołaniem się na wyniki analizy urbanistycznej, dlaczego takie ustalenia są wystarczające, a do tego - w skarżonej decyzji - nie doszło. Zdaniem Kolegium wadą kwestionowanej decyzji jest również bezprawne określenie wskaźnika konkretnej (minimalnej) ilości miejsc parkingowych. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, nie jest możliwe uzależnianie wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia innych, nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Oznacza to, że organ nie może stawiać żądań, formułować wytycznych, niewynikających bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa. Niewątpliwie liczba i sposób urządzenia miejsc parkingowych będzie przedmiotem kolejnego etapu przedmiotowego postępowania inwestycyjnego, tj. procesu prowadzącego do wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium nie można natomiast uwzględnić zarzutów, jako mogących mieć znaczenie na etapie ustalania warunków zabudowy, dotyczących tego, że w prowadzonym postępowaniu: nie sporządzono ekspertyzy ruchu drogowego, uwzględniającej "wydolność już zatłoczonej ul. P."; nie sporządzono ekspertyzy analizy wydolności sieci centralnego ogrzewania i wodno -kanalizacyjnych, ze wskazaniem, czy w wyniku planowanej inwestycji nie obniżą się parametry sieci oraz nie odniesiono się do zagadnienia "zapewnienia przyszłym mieszkańcom miejsca do odpoczynku (terenu zielonego) i miejsca zabaw dla dzieci". Kolegium podało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 1 rozporządzenia wyraźnie przewidują, jakie wymagania, dotyczące nowej zabudowy, mogą być określane decyzją o warunkach zabudowy, zaliczając do nich jedynie: linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu i dachowych). Wynika z tego, że prawodawca nie przewidział możliwości ustalania w decyzji o warunkach zabudowy innych warunków, wielkości i gabarytów planowej zabudowy (np. widoczności, możliwości wglądu na nieruchomości sąsiednie, poziomu nasłonecznienia, hałasu, dostępu światła dziennego, spełniania warunków ochrony przeciwpożarowej, obsługi komunikacyjnej, ruchu drogowego, "miejsc wypoczynku" itp.), niż wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz z § 3-8 rozporządzenia, bądź określone w art. 54 ustawy. Tym samym Kolegium wskazało, że sygnalizowane przez stronę odwołującą się kwestie będą przedmiotem wyjaśniania na etapie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu "braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej i określenia w jakiej odległości od granic działki znajdować się będzie podziemna część budynku wielorodzinnego", albowiem "na granicy z przedmiotową działką znajduje się budynek garażowy pobudowany przez spółdzielnię i istnieje zagrożenie narażenia tego budynku na utratę stabilności" Kolegium wskazało, że podobnie jak kwestie analizowane powyżej, nie można braku tej analizy uznać za wadę mogącą skutkować samoistnie uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy, albowiem powinna być ona przeprowadzona dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Jednakże skład orzekający Kolegium zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę, że określenie odległości planowanego budynku od granicy nieruchomości może być również elementem kształtującym ład przestrzenny. Marginesie Kolegium wskazało na błąd pisarski w sentencji decyzji a mianowicie, że błędnie podano iż zjazd z ul. P. będzie odbywał się poprzez działkę nr ewid. [...], podczas gdy z map ewidencyjnych wynika, że oznaczenie tej nieruchomości to [...]. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie naruszono przepisy art. 7, art. 11, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy w sposób mający istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył [...] Sp. z o.o z siedzibą w B. i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku wykazania spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, uprawniających organ drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej oraz niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wywiedzenie błędnych wniosków z prawidłowo ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego, w szczególności poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił rzetelnie dlaczego wyznaczając wskaźniki: powierzchni zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy budynku nie orzekł zgodnie z literalną dyspozycją wynikającą z § 5 i 7 rozporządzenia, gdy w rzeczywistości w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo omówił tę problematykę i wyczerpująco wyjaśnił przyczyny odstąpienia od pierwotnego (podstawowego) sposobu ustalenia tych parametrów. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca spółka podniosła również zarzuty dotyczące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wyniki spraw, tj.: - art. 54 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest określenie ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, gdy w treści decyzji organu pierwszej instancji określono jedynie minimalną ilość miejsc parkingowych, a określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych pozostawiono poza zakresem niniejszego postępowania; - § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalnym jest określenie wskaźników wielkości zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy budynku poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego parametru, gdy w rzeczywistości taki sposób opisu wskaźnika jest wystarczający zarówno w zakresie wymagań ładu przestrzennego jak i ochrony prawa osób trzecich. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Rozstrzygnięciem tym doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo-usługowymi w parterze, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, na działce nr ewid. gr. [...], przy ul. P. (obręb [...]) w B. wraz ze zjazdem z ul. P. (na dz. nr. ewid. [...], [...]) i niezbędną infrastrukturą techniczną. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Lektura akt sprawy niniejszej oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" – co uzasadniało zastosowanie przez Kolegium trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił rzetelnie dlaczego wyznaczając wskaźniki: powierzchni zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy budynku nie orzekł zgodnie z literalną dyspozycją wynikającą z § 5 i 7 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wskazując wyłącznie na maksymalne parametry inwestycji, tj. wysokość "do 16,00 m" i wskaźnik powierzchni zabudowy "do 40%", niezbędne było stosowne wyjaśnienie, z powołaniem się na wyniki analizy urbanistycznej, dlaczego takie ustalenia są wystarczające, a do tego - w skarżonej decyzji - nie doszło. Kolejną wadą, zdaniem Kolegium, uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie niniejszej, było bezprawne określenie wskaźnika konkretnej (minimalnej) ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1, ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2010r., II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2010 r., II SA/Po 309/10). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego narusza postanowienia przepisu § 5 i 7 rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji. Zgodnie z dyspozycją § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne. Wskazany wymóg wynika z nadrzędnego celu decyzji o warunkach zabudowy sformułowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, jakim jest zachowanie ładu architektonicznego na danym obszarze. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Pogląd taki został wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2012 r. w sprawie II OSK 1139/11 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Kr 20/06, i pogląd ten podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Warunków, o których mowa wyżej, nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji, w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie "do 16 m". Zastosowane rozstrzygnięcie, zgodnie z którym wysokość może sięgać "do podanej wielkości" oznacza bowiem, że przyszły inwestor może w dowolny sposób ustalić minimalną wysokość obiektu, byle nie przekraczała wysokości maksymalnej określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym możliwe jest zaburzenie ładu przestrzennego w wyniku wzniesienia budynku zbyt niskiego. Wymóg konkretności określenia przywołanego parametru spełniać będzie natomiast jego wyznaczenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewni zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Takie same uwagi można odnieść do sposobu określenia w decyzji organu pierwszej instancji parametru dotyczącego wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W sprawie niniejszej wskaźnik powierzchni zabudowy określono "do 40%". Oznacza to, że również i w przypadku tego wskaźnika inwestor będzie mógł w sposób dowolny ustalić minimalną powierzchnię zabudowy. Przy takim określeniu tego wskaźnika także jest możliwe zaburzenie ładu przestrzennego. Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że parametry te powinny być określone w sposób ścisły operujący zarówno wartością maksymalną jak i minimalną. Brak określenia parametrów minimalnych niewątpliwie może w konkretnym przypadku stanowić groźbę zaburzenia ładu przestrzennego. Określenie tylko wartości maksymalnej dopuszczalne byłoby w sytuacji uzasadnienia, że takie określenie parametrów nowej zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego. Takiego zaś uzasadnienia w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Stąd też uznać należy, że uchybienie to uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu także określenie w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnika konkretnej (minimalnej) ilości miejsc parkingowych uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływane jako P.b.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zagospodarowanie działki lub terenu", co oznacza, że należy w tym zakresie sięgnąć do reguł wykładni językowej i funkcjonalnej. Przez działkę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wydzielony obszar gruntu na jakim zrealizowana ma być planowane inwestycja, a więc działkę budowlaną, przy czym błędne jest utożsamianie działki budowlanej z działką jako geodezyjną jednostką ewidencyjną, na co dodatkowo wskazuje ustawodawca posługując się sformułowanie "działki lub terenu" jednoznacznie odnoszącym się nie tylko do pojedynczej działki gruntu, lecz całego obszaru (terenu), na którym ma zostać zrealizowana zabudowa. Zagospodarowanie zaś to urządzenie danego terenu, usytuowanie na nim zabudowań, dróg i ścieżek, zieleni, urządzeń, czy też obiektów małej architektury itp. Powyższe oznacza, że to organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązane są do badania zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest do zweryfikowania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi miejsca posadowienia budynku na działce oraz pozostałych elementów projektu budowlanego dotyczących projektowanego zagospodarowania terenu, zapewnienia wystarczającej liczby miejsc parkingowych, prawem wymaganych dojść i dojazdów. Konkretyzacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd jest zdania, że określenie w formie liczbowej wymaganych stanowisk postojowych, nie jest bezwzględnie konieczne w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać takie zapisy, które pozwolą na dostosowanie ich liczby i sposobu urządzenia do wymagań decyzji o warunkach zabudowy na etapie projektowania budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08, pub. LEX nr 959047 zauważył, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Reasumując, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornego przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały bowiem wszystkie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.