II SA/Bk 232/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2014 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda P. uchylił w części decyzję Starosty Ł. z dnia [...] października 2013 r. udzielającą Zarządowi Powiatu Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi powiatowej w miejscowości S. gm. P. (w tym zakresie organ odwoławczy odmiennie określił linie rozgraniczające teren inwestycji). W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. Skargę na decyzję Wojewody złożył do sądu administracyjnego T. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 przepisu art. 50 wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Z powyższego wynika, że istnieją określone kategorie podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego: 1. podmioty mające własny (subiektywny) interes prawny w poddaniu kontroli określonego aktu administracyjnego (występujące w sprawie dotyczącej ich interesów lub obowiązków opartych o przepisy prawa, przede wszystkim materialnego); 2. podmioty występujące na rzecz innych osób, dla ochrony porządku obiektywnego, a więc nie będące stronami stosunku opartego na przepisach prawa materialnego (np. prokurator, Rzecznicy: Praw Obywatelskich i Praw Dziecka, organizacje społeczne); 3. podmioty, których prawo zaskarżenia wynika z przepisów ustaw (np. gmina lub związek międzygminny mogą kwestionować przed sądem akt nadzoru, co wynika wprost z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości w sprawie niniejszej, że skarżący T. R. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych wyżej w punktach 2 i 3, a więc nie może występować na rzecz innych osób działając na rzecz ochrony obiektywnego porządku prawnego (nie jest prokuratorem, Rzecznikiem, organizacją społeczną), jak również nie można wskazać przepisu prawa, który przyznawałby mu swoistą legitymację skargową na kształt legitymacji opisanej wyżej w punkcie 3. Rozważenia natomiast wymagało, czy skarżący T. R. mógł występować w sprawie jako podmiot posiadający legitymację skargową z tytułu posiadania własnego interesu prawnego, ewentualnie czy jest pełnomocnikiem innej strony. Nie może bowiem ujść uwadze, że właśnie jako pełnomocnik syna W. R. występował w postępowaniu administracyjnym. Z treści skargi wynika, że T. R. wniósł ją we własnym imieniu, a nie w imieniu syna jako jego pełnomocnik. W tekście skargi (w żadnym miejscu tego dokumentu) nie wskazuje on, jakoby miał występować w imieniu mocodawcy (syna), nie powołuje się na syna i jego uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu, a w nagłówku skargi wprost wskazał siebie jako skarżącego. Jest to zatem odmienna sytuacja niż w przypadku wnoszonych przez niego na etapie administracyjnym odwołań. T. R. składał pod tymi odwołaniami własnoręczne podpisy, w ich nagłówkach wskazywał swego mocodawcę W. R. i wprost oświadczał, że "działa w imieniu syna" (vide k. 2 i k. 96 akt administracyjnych [...]). Działanie przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik syna potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych [...] na k. 24 i k. 98 verte pełnomocnictwo z dnia [...] października 2012 r. do występowania w imieniu syna "w zakresie spraw związanych z budową przedmiotowej drogi powiatowej nr [...] we wsi S.". Wskazać dalej trzeba, że z uwagi na istnienie powyższego pełnomocnictwa oraz celem wyjaśnienia powstających wątpliwości odnośnie podmiotu wnoszącego skargę w sprawie niniejszej wezwano T. R. do przedłożenia pełnomocnictwa do występowania przed sądem administracyjnym w imieniu W. R. Zakreślono rygor odrzucenia skargi (na wypadek niezłożenia pełnomocnictwa) jako wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Szczegółowo i czytelnie wyjaśniono wnoszącemu skargę, że stroną postępowania administracyjnego był W. R. i to on może występować na etapie sądowoadministracyjnym jako skarżący. Wyjaśniono także, że znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do występowania przed sądem administracyjnym, dlatego należy złożyć pełnomocnictwo zawierające taki zakres umocowania (obowiązek ten wynika z przepisu art. 37 § 1 p.p.s.a., który nakazuje pełnomocnikowi złożyć pełnomocnictwo przy pierwszej czynności procesowej podejmowanej przez sądem). W końcowej części wezwania ponownie pouczono o rygorze odrzucenia skargi (k. 13). Przedmiotowe wezwanie doręczono osobiście T. R. (k. 16), który w wyznaczonym terminie nie nadesłał pełnomocnictwa ani nie ustosunkował się w żaden sposób do wezwania. W ocenie sądu potwierdza to wstępnie sformułowany - na podstawie treści skargi - wniosek, że T. R. nie występuje w sprawie jako pełnomocnik W. R., a występuje w sprawie we własnym imieniu. To natomiast zobowiązywało sąd do zbadania, czy T. R. posiada legitymację skargową w sprawie niniejszej. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym oparta jest na kryterium interesu prawnego, czyli sytuacji, gdy można wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem. W przeważającej większości przypadków interes prawny oparty jest na normach prawa materialnego (administracyjnego lub innego np. cywilnego), natomiast nie wyklucza się, że można go w niektórych sytuacjach wywodzić również z prawa procesowego lub ustrojowego (vide postanowienia NSA z 15 maja 2013 r., II GSK 342/12, z dnia 5 czerwca 2008 r., II OSK 728/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej był W. R. jako właściciel działek nr [...] i [...] (z których części przeznaczono pod drogę, k. 17 i 18 akt administracyjnych [...]). Stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie był zatem T. R., a rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu administracyjnym kierowane były nie do niego, ale do W. R. Występowanie przez T. R. w postępowaniu administracyjnym wyłącznie jako pełnomocnik syna nie może powodować, że staje się on automatycznie stroną postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie złożonej przez siebie skargi, tym bardziej że brak jest w oparciu o akta administracyjne możliwości ustalenia rzeczywistego powiązania między jego sytuacją prawną a przedmiotem sprawy (w żaden sposób nie wskazuje na taki związek treść skargi). Inna sytuacja tj. uznanie skarżącego T. R. za stronę przed sądem i przyznanie mu legitymacji skargowej w sprawie niniejszej byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby brał on udział w postępowaniu administracyjnym: jako jego pełnoprawna strona (na podstawie legitymacji materialnej opartej na interesie prawnym) lub też wówczas, gdyby udział ten miał miejsce na skutek błędnej oceny organu co do istnienia po jego stronie interesu prawnego (wówczas na podstawie legitymacji procesowej). Wówczas należałoby przyjąć, że posiada on również legitymację skargową przed sądem i jego skarga podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu. Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia. Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. (wyżej powołanym) "osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi". Uwzględniając to stanowisko wskazać należy, że skoro skarga wniesiona przez T. R. nie jest środkiem zaskarżenia złożonym we własnej sprawie – to podmiot ten a limine nie posiada legitymacji skargowej. Skoro też, jak wyżej ustalono, T. R. nie występuje również w roli podmiotu uprawnionego do działania na rzecz obiektywnego porządku prawnego (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy organizacji społecznej) - należało w konsekwencji ocenić, że nie posiada on legitymacji procesowej ani materialnej do zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia 31 grudnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.