II SA/Bk 244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 244/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. (sprecyzowanym na żądanie organu w dniu [...] grudnia 2014 r.) R. W. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) o wydanie pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków znajdujących się na działce nr [...] w S. gm. S.: letniskowego wraz z tarasem i zbiornikiem na ścieki oraz higieniczno – sanitarnego. Wyjaśnił, że w związku z kontrolą na jego działce nr [...] przeprowadzoną przez PINB stwierdzono brak uregulowanego stanu prawnego tych obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. PINB poinformował wnioskodawcę, że jego żądanie nie może zostać uwzględnione w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie legalności budynków. Następnie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB, orzekając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał K. W. i R. W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanych: budynku letniskowego wraz z tarasem i zbiornikiem na ścieki i budynku higieniczno – sanitarnego, usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości S. gm. S. Odwołania od tych decyzji złożone przez inwestorów zostały rozpatrzone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) dwiema decyzjami z dnia [...] września 2014 r. utrzymującymi w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] PINB, orzekając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2015 r. (uzupełnionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.) tj. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynków na działce nr [...] w S. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że organy nadzoru budowlanego wszczęły w dniu [...] czerwca 2014 r. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej tych budynków po tym, jak w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2014 r. kontroli ustalono, że obiekty te (budynek letniskowy nazywany przez inwestora usługowym oraz budynek higieniczno – sanitarny, który zdaniem inwestora stanowi zwykła saunę) nie posiadają uregulowanego stanu prawnego. Następnie organy nadzoru budowlanego wydały nakazy rozbiórki tych budynków (decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymanymi w mocy decyzjami z dnia [...] września 2014 r.). PINB zwrócił uwagę, że inwestor powinien mieć świadomość konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego po dokonaniu kontroli i stwierdzeniu samowoli budowlanej. W związku natomiast z negatywnym dla inwestora zakończeniem postępowania legalizacyjnego (legalizacja okazała się niemożliwa) konieczna była odmowa wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zażaleniem z dnia [...] stycznia 2015 r. (PWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. przywrócił termin do jego wniesienia) R. W zakwestionował postanowienie organu I instancji i zarzucił mu naruszenie: art. 107 §3 w związku z art. 61a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania; art. 6 w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w tym co do funkcji spornych budynków; art. 7, 77, 108 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazującego pozostawienie budynków i umożliwienie ich legalnego użytkowania jako zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne wniosku skarżącego; art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie pochodzi od strony i nie było wcześniej prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nadto w uzasadnieniu decyzji PWINB z dnia [...] września 2014 r. utrzymujących w mocy nakazy rozbiórki nakazano merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, do czego PINB się nie zastosował. Jak wskazał żalący się, nie można odmawiać wszczęcia postępowania, które już się toczy. W jego ocenie, należało najpierw rozpoznać wniosek o pozwolenie na użytkowanie, a dopiero później wszczynać postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie co do zasady kończy postępowanie legalizacyjne, zatem niemożliwe jest jego udzielenie zanim nie skończą się czynności w postępowaniu legalizacyjnym. Drugą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było zaś to, że ustalono niemożliwość zalegalizowania obiektów. Jak wskazał PWINB, błędnie strona odczytuje z uzasadnienia decyzji utrzymujących w mocy nakazy rozbiórki, jakoby PWINB nakazał organowi I instancji wszcząć postępowanie o pozwolenie na użytkowanie. Organ jedynie nakazał uzyskać doprecyzowanie wniosku o wydanie tego pozwolenia i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania, o którego kształcie jednak nie przesądził. Wytyczne te zostały przez organ I instancji wykonane. Skargę na postanowienie PWINB złożył do sądu administracyjnego R. W. zarzucając naruszenie: - art. 8 i 9 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez nierozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, zastraszanie strony, nieprawidłowe podjęcie czynności co do legalności obiektów mimo nierozpatrzonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie, nieuwzględnienie, że skarżący opłaca podatki od budynków i organy do tej pory nie kwestionowały legalności ich istnienia; - art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazującego pozostawienie budynków i umożliwienie ich legalnego użytkowania jako zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 107 § 3 w związku z art. 61a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania i nieuwzględnienie treści pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r.; - art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie funkcji budynków; - art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne wniosku skarżącego; - art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie pochodzi od strony i nie było wcześniej prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że o prowadzeniu postępowań administracyjnych decyduje kolejność ich wszczęcia. Skoro zatem jego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie był wcześniejszy niż data wszczęcia postępowania legalizacyjnego, to powinien był być załatwiony w pierwszej kolejności. Odmowa wszczęcia postępowania była zatem nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia jest art. 61a § 1 k.p.a., stosownie do którego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydawane jest, gdy żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem sądu, skoro bezspornie żądanie inicjujące postępowanie o pozwolenie na użytkowanie zostało wniesione przez stronę postępowania (inwestora budynków, co do których organ miałby orzec o możliwości użytkowania), to odmowa wszczęcia nastąpiła "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organów nadzoru budowlanego polegały one na tym, że nie można było zakończyć sprawy o użytkowanie przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego, a tym bardziej wówczas, gdy zakończyło się ono negatywnie dla inwestora (nakazem rozbiórki). W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, o ile trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały na niedopuszczalność zakończenia postępowania w sprawie możliwości użytkowania przed zakończeniem postępowania o samowolę budowlaną, o tyle nietrafnie i z naruszeniem przepisów prawa rozstrzygnęły o bycie postępowania w spawie użytkowania – odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 p.p.s.a. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2014 r. i – jak trafnie wywiedziono w odwołaniu oraz w skardze – automatycznie spowodował wszczęcie postępowania w tym przedmiocie bez konieczności wydawania odrębnego orzeczenia o wszczęciu. Wniosek ten wynika z analizy ogólnych zasad wszczynania postępowania administracyjnego tj. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którymi postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony bądź z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data doręczenia żądania organowi administracji – co w sprawie niniejszej miało miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r. Jeśli zatem w tym dniu ([...]czerwca 2014 r.) nastąpiło wszczęcie na wniosek strony postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to wszczęcie z urzędu w dniu [...] czerwca 2014 r. (informacja o dacie jego wszczęcia wynika z uzasadnień decyzji orzekających nakaz rozbiórki, bowiem zawiadomienia o wszczęciu nie ma w aktach administracyjnych) postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu spornych budynków nastąpiło już w trakcie toczącego się postępowania o pozwolenie na użytkowanie. A jeśli tak, to – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – wskutek braku możliwości merytorycznego rozstrzygania o pozwoleniu na użytkowanie w trakcie postępowania w sprawie usunięcia samowoli budowlanej, nie można zakończyć postępowania o pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem postępowania w sprawia usunięcia samowoli budowlanej (vide wyroki z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12 oraz z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Lu 414/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Co prawda w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie było błędem wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie w trakcie toczącego się postępowania naprawczego (wyrok z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 814/11), jednakże zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej trafniejsze z punktu widzenia ekonomii procesowej i pewności obrotu prawnego wydaje się być stanowisko, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinno zakończyć się merytorycznie dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Tym samym sąd w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy zaprezentowane w wyżej wskazanych wyrokach w sprawach II OSK 857/12 i II SA/Lu 414/14. Argumentem za takim stanowiskiem jest fakt, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej ani odstępstw od pozwolenia na budowę. Stanowi ona w klasycznej sytuacji uzyskania pozwolenia na budowę potwierdzenie realizacji obiektu zgodnie z tym pozwoleniem lub jeżeli dopuszczono się samowoli budowlanej - zgodnie np. z projektem zamiennym, jeśli przedłożono go w trakcie postępowania w sprawie tej samowoli. W konsekwencji nie można przesądzać o treści (pozytywnej bądź negatywnej) rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem postępowania o legalność wykonanych robót budowlanych. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy niniejszej wywieść zatem trzeba, że organy nadzoru budowlanego po wpływie wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. powinny były uznać, że doszło do wszczęcia (na żądanie strony) postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a następnie - już po zainicjowanym z urzędu postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej - powinny były wypowiedzieć się w przewidzianej prawem procesowym formie co do biegu postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem sądu mogły to uczynić tylko w jeden sposób tj. mogły zawiesić postępowanie o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie był znany wynik postępowania w sprawie samowoli budowlanej, od którego to wyniku – jak wyżej wyjaśniono – zależał sposób zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] czerwca 2015 r. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mogły – po podjęciu zawieszonego postępowania o pozwolenie na użytkowanie – zakończyć je w zależności od wyniku postępowania w sprawie samowoli. Przy czym w świetle orzeczonych wobec inwestora nakazów rozbiórki spornych budynków powinna była zostać wydana decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem organy nadzoru budowlanego, z powodów których nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień (co trafnie zarzuca skarżący) nie tylko nie zawiesiły postępowania o pozwolenie na użytkowanie po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, ale dopiero po zakończeniu tego ostatniego odmówiły wszczęcia postępowania o możliwość użytkowania. Postąpiły tak mimo że, jak wyżej wywiedziono, cały czas tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. pozostawało ono w toku jako wszczęte wnioskiem inwestora. Opisane działanie organów stanowi o naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., przy czym polegało ono na błędnej subsumcji stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia zawartego w tym przepisie sformułowania o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Do przyczyn tych zaliczyły organy nadzoru budowlanego będące w toku postępowanie o samowolę budowlaną uniemożliwiające wszczęcie postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Było to błędne rozumowanie, gdyż postępowanie o pozwolenie na użytkowanie pozostawało wszczęte od dnia [...] czerwca 2014 r. (nie można było zatem odmówić jego wszczęcia), a jedynie dla jego zakończenia zasadne było oczekiwanie na wynik postępowania w sprawie samowoli budowlanej, czemu służyłoby zawieszenie go na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., nie mogą mieć charakteru materialnoprawnego, ale powinny mieć charakter proceduralny (vide wyroki z dnia 4 września 2014 r., II SA/BK 491/14 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II SA/Łd 46/12, CBOSA). Wśród przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" wymienia się zatem przykładowo sytuacje, gdy: w przepisach prawa brak jest podstawy do orzekania w przedmiocie żądania; sprawa nie podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, gdyż ma charakter cywilnoprawny; postępowanie w sprawie już się toczyło i zostało ostatecznie zakończone (vide wyroki z dnia 17 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 241/14 oraz z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, CBOSA). Zdaniem sądu, żadna z przyczyn wyżej wymienionych ani innych im podobnych nie wystąpiła w sprawie niniejszej. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ nadzoru budowlanego I instancji rozstrzygnie merytorycznie o wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. mając na uwadze negatywny wynik zakończonego postępowania o samowolę budowlaną. Przy czym z urzędu sądowi jest wiadome, że nakazy rozbiórki z dnia [...] września 2014 r. zostały zaskarżone do tutejszego sądu, który skargi oddalił w sprawach II SA/Bk 1120/14 i II SA/Bk 1121/14, natomiast zostały wniesione skargi kasacyjne. Nie zmienia to jednak faktu, że nakazy rozbiórki są ostateczne i wiążące dla organów orzekających w sprawie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.