II SA/Bk 271/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. H. R. K. G. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...].11.2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącej H. R. A. K. G. w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 42 ust.1, 2, 3a, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 oraz art. 92 ust. 1 i 4 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz § 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd do drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z [...] listopada 2008r. nr [...], w przedmiocie nałożenia na A. H. R. K. G. kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] września 2008r. na drodze krajowej nr [...] na trasie A. – B. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę pojazdu marki M. o nr rej. [...], będącego własnością przedsiębiorcy: A. H. R., K.G. Pojazdem tym kierował T. G. – pracownik wspomnianego przedsiębiorcy. Kierowca w trakcie kontroli nie okazał odcinka kontrolnego karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem z dnia [...]października 2008r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. zawiadomił A. H. R., K.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą pouczając jednocześnie stronę o uprawnieniach przysługujących jej na podstawie art. 10 kpa. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strona w piśmie z dnia [...] października 2008 r. podniosła, że samochód w trakcie kontroli posiadał naklejoną na szybę ważną winietę. Na dowód uiszczenia wymaganej opłaty strona przedłożyła kopię faktury zakupu karty opłaty drogowej nr [...] z dnia [...] października 2007r., wyjaśniając, że odcinek kontrolny karty został zagubiony przez poprzedniego kierowcę. Dodatkowo strona wyjaśniła, że skontrolowany pojazd jest jej jedynym pojazdem powyżej 3,5 tony i w momencie kontroli przewoził towar na potrzeby własne. Mając na uwadze przedstawiony materiał dowodowy Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nałożył na A. H. R., K.G. karę pieniężną w kwocie 3000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ powołał się na § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyjaśniając, że karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli, a dowodem uiszczenia tej opłaty są obie części łącznie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. R., K.G. podniosła, że skontrolowany pojazd miał umieszczoną w sposób trwały winietę samoprzylepną w o nr [...] zakupioną w dniu [...] października 2007r., co potwierdza przedłożona faktura VAT [...]. Strona odwołująca podkreśliła również, że skontrolowany samochód jest jedynym pojazdem w firmie wymagającym zakupu winiety i wykorzystywany jest na potrzeby własne hurtowni. Dlatego też, zdaniem odwołującej, sam brak odcinka kontrolnego karty opłaty nie może świadczyć o nie uiszczeniu opłaty. Dyrektor Izby Celnej w B. rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia 24 grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyjaśniając, iż karta opłaty składa się z dwóch części winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli, a dowodem uiszczenia tej opłaty są obie części opłaty łącznie. W ocenie organu powołane przepisy określają jednoznacznie, że dowodem potwierdzającym uiszczenie opłaty nie jest jeszcze sam fakt nabycia odpowiedniej karty opłaty, lecz dopiero jej wypełnienie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Ponadto powołane przepisy prawa nie przewidują żadnych wyjątków od przewidzianych zasad i kara pieniężna przewidziana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakładana jest niezależnie od przyczyny powodującej naruszenie. Końcowo organ uznał, że skoro transport drogowy był wykonywany bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych organ I instancji słusznie nałożył karę pieniężną w kwocie 3000 zł. W skardze na powyższą decyzję A. H. R., K.G. wskazała na nieadekwatność wymierzonej kary pieniężnej w stosunku do popełnionego naruszenia. Zdaniem skarżącej, na podstawie braku tylko jednego odcinka opłaty (przy ewidentnym posiadaniu drugiego, prawidłowo przedziurkowanego, trwale naklejonego na szybę oraz faktury uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych) nie można twierdzić, że transport był wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Twierdzenie zaś, że dowód uiszczenia opłaty drogowej stanowią obie części karty łącznie, jest dalece niefortunne i nie uwzględnia przypadku rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Końcowo skarżąca oświadczyła, że nie uchyla się od kary, ale jej zdaniem, inaczej powinno się karać podmioty, które rzeczywiście nie uiściły opłaty, a inaczej te, które taką opłatę uiściły i na dowód tego posiadają fakturę zakupu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uzupełniająco wyjaśnił, iż jest organem stosującym obowiązujące przepisy prawa i nie jest uprawniony do wyrażania opinii w kwestii nieadekwatności wysokości nałożonej kary w stosunku do popełnionego naruszenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 92 ust.1 w związku z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym z art. 64 ust.1 w związku z art. 31 ust.3 i art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zrównują odpowiedzialność osób, które uiściły opłatę za przejazd po drogach krajowych, ale nie posiadały karty opłaty drogowej w pojeździe w czasie kontroli, z osobami, które należnej opłaty za przejazd nie uiściły w ogóle. Wyrokiem z dnia z dnia 25 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 9/08 orzekł o zgodności z Konstytucją powołanych przepisów. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania sądowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało ono podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa (art. 134 §1 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie niekonstytucyjnej (sprzecznej z delegacją ustawową) normy prawnej zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Organy w ramach prowadzonego postępowania naruszyły również art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 42 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W myśl zaś ust. 7 art. 42 powoływanej ustawy Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 tej ustawy, oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Transportu wydał rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat (ust.1). Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (ust. 2). W ust. 3 Minister Transportu wskazał natomiast, iż dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie, a w ust. 4 przepisu § 3 wymienił, jakie przypadki nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. Analizując delegację zawartą w art. 42 ust. 7 ustawy z transporcie drogowym należy stwierdzić, iż minister transportu upoważniony był wyłącznie do określenia "trybu wnoszenia opłat", co też uczynił - wskazując w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia - sposób (tryb) uiszczenia opłaty poprzez jej nabycie w upoważnionej jednostce. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej cytowanej: kpa. Stad też, zdaniem Sądu, wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowej materii zawartej w § 3 ust. ust. 3 i ust. 4 cyt. rozporządzenia poprzez wskazanie, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, nie tylko nie znajduje uzasadnienia w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ale i narusza zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa (art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Dlatego też przyjąć należy, że przepisy powoływanego rozporządzenia nie mogą być odczytywane jako wyłączające ogólne zasady postępowania dowodowego w zakresie dowodzenia, a organy administracji orzekające w tym zakresie winny stosować przepis art. 75 i następne kpa. Wprawdzie, jak słusznie podnosi Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę, organy administracji publicznej mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa (w tym przepisy ustaw i rozporządzeń) i nie są uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, nie oznacza to jednak, że stosownych uprawnień w tym zakresie nie posiadają sądy administracyjne. Zgodnie, bowiem z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Skoro zaś omówione wyżej uregulowanie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 ustawy i narusza w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to uznać trzeba, iż zachodzi w niniejszej sprawie podstawa dla odmowy stosowania wskazanych przepisów rozporządzenia (taką możliwość przewiduje również Naczelny Sąd Administracyjny - np. wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403, Wokanda 2006, nr 5, 35). Nie można, bowiem akceptować praktyki nakładania kar na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją RP. Dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że należy odmówić zastosowania § 3 ust. 3 i 4 powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, gdyż ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną tylko i wyłącznie za "nieuiszczenie wymaganej opłaty drogowej". Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08), jak i orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (tak: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 639/08, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 790/08, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2010 r. VI SA/Wa 1900/09, z dnia 20 kwietnia 2009r. IV SA/Wa 289/09, oraz z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/09). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że na przedniej szybie kontrolowanego pojazdu w prawym dolnym rogu umieszczona była winieta samoprzylepna rocznej karty opłaty o nr [...]. Kierowca w czasie kontroli nie okazał natomiast odcinka kontrolnego karty opłat za przejazd po drogach krajowych. W toku postępowania administracyjnego skarżąca oświadczyła, że odcinek kontrolny karty opłaty zaginął, a dla udokumentowania faktu uiszczenia opłaty drogowej przedstawiła dodatkowo organowi fakturę zakupu rocznej karty opłaty drogowej o nr [...] wystawioną przez Stowarzyszenie Przewoźników P. w B. – fakturę VAT nr [...] z dnia [...] października 2007r. Przepis lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym karą 3000 zł sankcjonuje "wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. Stosowanie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie powyższej opłaty następuje poprzez jej nabycie w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W kontrolowanym postępowaniu, co należy podkreślić, organ nie twierdził, że skarżąca nie nabyła karty stosownie do tego przepisu, mimo tego nałożył karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty, wywodząc ten brak z faktu nieokazania odcinka kontrolnego karty w czasie kontroli. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, obowiązkiem organu było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy skarżąca faktycznie uiściła wymaganą opłatę drogową za kontrolowany przejazd. W tym celu organ powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie, jaką liczbą pojazdów skarżąca dysponowała w dacie kontroli oraz, czy dla pojazdów tych miała wykupione karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, a tym samym, czy przedstawiona przez stronę fakturę VAT nr [...] z dnia [...] października 2007 r. mogła stanowić dowód potwierdzający nabycie rocznej karty opłaty drogowej dla kontrolowanego pojazdu o nr rej. [...]. Podkreślić, bowiem należy, że nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa musi znajdować oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej, zatem w przypadku, gdyby skarżąca wykazała, że uiściła opłatę za kontrolowany przewóz nie byłoby podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji jedynie nieokazania w czasie kontroli odcinka kontrolnego karty. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie przyjmując a priori, że nieokazanie odcinka kontrolnego rocznej karty opłaty drogowej jest równoznaczne z wykonywaniem przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organy administracji nie rozpoznały tym samym sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Końcowo odnieść się należy do wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010r. (P 9/08), w którym Trybunał podkreślił, że zrównanie sankcji wobec osób, które wykupiły stosowną kartę opłaty, a jedynie nie posiadały jej w pojeździe w chwili kontroli z osobami, które w ogóle nie wykupiły karty jest niezbędne dla dyscyplinowania podmiotów do opłacania przejazdów po drogach krajowych. Okazanie, bowiem karty opłaty po kontroli nie gwarantuje, iż została ona wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu, a więc nie gwarantuje, że została uiszczona opłata za konkretny przejazd. Powołany wyrok nie ma jednak zastosowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszej kontroli, albowiem odnosi się tylko do kart krótkoterminowych, tj. dobowych i tygodniowych, tymczasem skarżąca dysponowała kartą roczną. Jeżeli zaś chodzi o karty długoterminowe, do których z cała pewności należy karta roczna, sytuacja wydaje się być odmienna, co wynika a contrario z treści omówionego wyżej pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a) O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 p.p.s.a).