II SA/Bk 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. I. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego B. I. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. I. (powoływanego dalej jako: "Skarżący"), reprezentowanego przez pełnomocnika E. K., od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzielającą T. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią biurową oraz instalacjami doziemnymi: elektryczną i kanalizacji sanitarnej wraz z utwardzeniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] położonych w B. przy ul. [...], obręb [...] - [...] oraz pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz części przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. gr. [...] położonej w B. przy ul. [...], obręb [...], w zakresie budowy budynku garażowego i zagospodarowania terenu. Argumentując wydane rozstrzygnięcie Wojewoda P. wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] została skierowana na adres podany przez adwokat E. K. w pełnomocnictwie z dnia [...] grudnia 2016 r. Z treści wskazanego pełnomocnictwa wynika natomiast, że Skarżący upoważnił E. K. wykonującą zawód w Kancelarii Adwokackiej w B., ul. [...] do zastępowania i reprezentowania w niniejszej sprawie. Uwzględniając te okoliczności organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została prawidłowo wysłana na ww. adres i właściwie doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w trybie art. 44 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. Dokonując analizy materiału dowodowego organ odwoławczy wykazał, że na potwierdzeniu odbioru korespondencji zawierającej skarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. skierowanej do pełnomocnika Skarżącego, doręczyciel operatora pocztowego zaznaczył, że wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi (pełnomocnikowi), korespondencja została złożona w placówce pocztowej nr [...] w B., a zawiadomienie o tym fakcie zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata (t. pełnomocnika Skarżącego), pod adresem wskazanym w przedłożonym wcześniej pełnomocnictwie, tj. ul. [...] w B. Przesyłka była dwukrotnie awizowana (pierwsze awizo z 20 grudnia 2016 r., drugie awizo z 28 grudnia 2016r.), jednak nie została odebrana. Powołując się w dalszej kolejności na przepis art. 44 § 4 k.p.a. organ doszedł do wniosku, że w rozpatrywanym przypadku 14-dniowy termin doręczenia zastępczego korespondencji wysłanej przez organ I instancji do pełnomocnika Skarżącego upłynął z dniem 3 stycznia 2017 r. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania dla Skarżącego rozpoczął swój bieg w dniu 4 stycznia 2017 r. i zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 17 stycznia 2017 r. Tymczasem odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B[...]z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało nadane przez pełnomocnika Skarżącego w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu I instancji to [...] stycznia 2017 r.), a więc jeden dzień po upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji skoro odwołanie Skarżącego zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, to organ był zobowiązany do stwierdzenia uchybienia w/w terminu. Końcowo ustosunkowując się do twierdzeń pełnomocnika Skarżącego zawartych w odwołaniu, jakoby w dniu [...] stycznia 2017 r. nastąpił skutek doręczenia podwójnie awizowanej korespondencji i że data ta jest ostatecznym terminem do odbioru korespondencji, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana na kopercie data [...] stycznia 2017 r. jest datą zwrotu korespondencji do nadawcy przez operatora pocztowego po upływie ustawowego czternastodniowego terminu doręczenia zastępczego. Zatem data ta nie może stanowić o ostatecznym terminie do odbioru, gdyż odesłanie korespondencji w terminie do jej odebrania pozbawiłoby adresata możliwości jej podjęcia. Ponadto jak wyżej wskazano, ustawowym terminem doręczenia korespondencji jest ostatni dzień czternastodniowego okresu przechowywania korespondencji w placówce pocztowej (art. 44 § 4 k.p.a..). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Skarżącego zarzucając mu: naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych do załatwienia sprawy czynności, polegające na braku podjęcia próby rozwiania wątpliwości związanych z rozbieżnością pomiędzy adresem siedziby pełnomocnika wskazanym w treści pełnomocnictwa z dnia [...].12.2016 r. a adresem wskazanym w nagłówku tego pełnomocnictwa oraz we wniosku z dnia [...].12.2016 r.; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącego do władzy publicznej, a polegający na przesyłaniu korespondencji na niewłaściwy adres pełnomocnika pomimo wskazania odmiennego adresu kancelarii w nagłówku pełnomocnictwa oraz we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o dokonanie kontroli; naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pełnomocnik skarżącego uchybił terminowi wskazanemu w art. 129 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy okres 14 dni na złożenie odwołania licząc od dnia 4 stycznia 2017 r. upływa w dniu 18 stycznia 2017 r., co mając na uwadze datę złożenia przez pełnomocnika pisma sprawia, iż termin na jego złożenie został dochowany. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone w niniejszej sprawie - postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołana regulacja prawna została zastosowana przez Wojewodę P. na skutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika Skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Organ stwierdził bowiem, że odwołanie Skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Jak wynika z powołanych wyżej regulacji prawnych warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie art. 134 k.p.a. jest uprzednie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, daty skutecznego doręczenia decyzji stronie, od której de facto zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). W przypadku zaś nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Według art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: pkt 1 - operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pkt 2 - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skuteczność zastępczego doręczania pism uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych we wspomnianym wyżej przepisie art. 44 k.p.a. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje natomiast niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi osobiste podjęcie przesyłki. Adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu gdzie może go odebrać jak i o terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Podkreślić jedocześnie trzeba, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej biegnie bowiem od chwili skutecznego jej doręczenia (takie stanowisko zaprezentowane zostało w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 – Lex nr 1403125, wyrok z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 – Lex nr 1624414, wyrok z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – Lex nr 2033967, wyrok z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – Lex nr 1367240, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 935/11 – Lex nr 1082823). W przedmiotowej sprawie Wojewoda P. stwierdził, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 19 grudnia 2016 r. nastąpiło w trybie zastępczym w dniu 3 stycznia 2017 r., zatem termin do złożenia odwołania biegł od 4 stycznia 2017 r. i upłynął bezskutecznie 17 stycznia 2017 r., wobec czego odwołanie wniesione przez pełnomocnika Skarżącego w dniu 18 stycznia 2017 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić trafności zajętego przez organ odwoławczy stanowiska o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję w trybie art. 44 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że jednym z koniecznych elementów procedury opisanej w art. 44 k.p.a. jest – jak słusznie zauważono w skardze - doręczenie rozstrzygnięcia organu na właściwy adres strony, a w przypadku gdy strona posiada pełnomocnika na adres pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Skarżącego w dniu [...] grudnia 2016 r. przedłożył do akt sprawy dokument pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym wskazane były dwa adresy. W treści pełnomocnictwa pełnomocnik wskazał jako adres prowadzonej działalności gospodarczej ul. [...], a w nagłówku tegoż pełnomocnictwa podany był adres: ul. [...] B. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 103 akt organu I instancji) oraz na dołączonej do niego kopercie (k.105) pełnomocnik Skarżącego wskazywał już wyłącznie adres przy ul. [...]. W tych okolicznościach, skoro pełnomocnik Skarżącego wskazał trzykrotnie adres przy ul. [...], a tylko jeden raz adres przy ul. [...], to organ I instancji przed wydaniem decyzji winien podjąć stosowne kroki celem rozwiania zaistniałych wątpliwości i ostatecznie sprecyzować adres pełnomocnika. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a. to przede wszystkim na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Obowiązek ten obejmuje również przesyłanie pism na właściwy adres. Skoro pomimo istniejących rozbieżności w adresie pełnomocnika Skarżącego, organ I instancji wysłał zaskarżoną decyzję na adres: przy ul. [...], który pojawił się – co należy podkreślić - tylko raz w korespondencji z organem i który okazał się być adresem nieaktualnym, to doręczenie zastępcze dokonane na powyższy adres było w ocenie Sądu bezskuteczne. Aby bowiem organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Tymczasem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Prezydenta Miasta B. zostało skierowane na nieaktualny adres pełnomocnika strony skarżącej. W zaistniałych okolicznościach organ odwoławczy bezpodstawnie uznał przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji za doręczoną prawidłowo w trybie art. 44 k.p.a. Brak z kolei prawidłowych ustaleń organu odwoławczego dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. uniemożliwia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, kiedy Skarżącemu minął termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji we wskazanym przepisami terminie. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienie należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł zatem stanowić dostatecznych podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, co obligowało Sąd do jego uchylenia. Skutkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest powrót sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Kierując się przedstawioną oceną prawną sądu, organ powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska pełnomocnika Skarżącego, iż od każdego z pozostawionych w skrzynce odbiorczej awizo biegnie termin siedmiu dni na odbiór przesyłki. Powołany wyżej art. 44 k.p.a. jednoznacznie bowiem wskazuje na termin do odbioru przesyłki, który nie może być dłuższy niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast za ustawowy termin doręczenia korespondencji należy uważać doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia pierwszego zawiadomienia (pierwszego awizo). W analizowanej sprawie, jak wynika z pieczęci placówki pocztowej umieszczonych na kopercie oraz na potwierdzeniu odbioru korespondencji, przesyłka była dwukrotnie awizowana (pierwsze awizo w dniu 20 grudnia 2016 r., drugie awizo w dniu 28 grudnia 2016r.), jednak korespondencja nie została odebrana. Zatem czternastodniowy termin doręczenia zastępczego korespondencji wysłanej przez organ I instancji do pełnomocnika Skarżącego, licząc od daty pierwszego zawiadomienia, upłynąłby – pod warunkiem gdyby został wysłany na prawidłowy adres - z końcem dnia 3 stycznia 2017 r. Mając powyższe na względzie sąd w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800).