II SA/Bk 310/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy Anna Bartłomiejczuk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 marca 2024 r. nr 402.112/F-1/22/2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 23 października 2023 r. nr ST.471.131.2023 Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku zezwolił na lokalizacje zjazdu zwykłego z drogi powiatowej nr 1420B: [...] dr. 8 do działki nr położonej w miejscowości O., gm. Czarna Białostocka. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła S. K. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 29 marca 2024 r. nr 402.112/F-1/22/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w części - w zakresie pkt 5 lit. a (pkt 1 decyzji) – gdzie w warunkach dotyczących nawierzchni zajazdu ustalono nawierzchnię jezdni twardą i ustaliło konstrukcję zjazdu jako nawierzchnię gruntową, w zakresie pkt 6 i 7 (pkt 2 decyzji), gdzie ustalono, że pod zjazdem należy wykonać przepust i zapewnić odpływ wód opadowych do przepustu i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W pozostałej części SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy (pkt 3 decyzji). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie: art. 8 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonywanie wybiórczej, dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki oceny materiału dowodowego oraz art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowalne w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej odrzucenie, wskazując że podmiot skarżący nie posiada legitymacji procesowej do jej wniesienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wnoszącym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku jest Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku reprezentowany przez Dyrektora, który jako organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną do sądu decyzją SKO z 29 marca 2024 r. Kwestia ta powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który nie może być skarżącym. Kluczowym niniejszej sprawie było zatem w ustalenie czy Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku mógł zaskarżyć decyzję SKO wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji tego organu w przedmiocie zezwolenia na lokalizacje zjazdu zwykłego z drogi powiatowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Pogląd ten uzasadniony jest faktem, że organ wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji (tak m.in. NSA w wyroku z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego(...). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez ten organ swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05; 12 czerwca 2019 r. sygn.. akt I OSK 1183/19; postanowienia NSA z: 14 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 742/19; 10 lipca 2019 r.: sygn. akt I OSK 1221/19 i I OSK 1222/19, wszystkie dostępne w CBOSA). Wobec tego Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku, który jako organ pierwszej instancji wydał decyzję, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 marca 2024 r., którą Kolegium po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku z 23 października 2023 r., uchyliło decyzję tego organu w części, a w pozostałej części utrzymało w mocy. Jak wskazano wyżej nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, aby Powiatowy Zarząd Dróg w tej samej sprawie występował jednocześnie jako organ wydający orzeczenie merytoryczne oraz jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.