II SA/Bk 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez W. S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], umarzającej postepowanie prowadzone w sprawie odprowadzania do środowiska ścieków bytowych z posesji A. K. położonej w miejscowości P., gmina K., o czym pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił W. S. W jego treści wskazał, że A. K. oraz jej mąż S. G. odprowadzają ścieki z przydomowego szamba do pobliskiej studzienki melioracyjnej, do której z ich posesji spływa także gnojówka i dwie pryzmy obornika. Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust 1. pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: "u.c.p.g."), postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania do środowiska ścieków bytowych z posesji A. K. i S. G. na grunty sąsiednie. Po zakończeniu postępowania, w trakcie którego organ przeprowadził oględziny przydomowej oczyszczalni ścieków, a także wezwał ww. do przedłożenia dokumentów świadczących o wywożeniu nieczystości z przydomowej oczyszczalni ścieków przez przedsiębiorstwo zajmujące się wywozem nieczystości oraz dokumentacji technicznej oczyszczalni ścieków, których to dokumentów nie uzyskano, Wójt Gminy K. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono naruszeń ze strony A. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania przeprowadzono komisyjną kontrolę na posesji należącej do A. K. w obecności jej syna T. G., w trakcie której po uruchomieniu zegara sterującego sprężarkę oczyszczalnia rozpoczęła prawidłową pracę. Jednocześnie stwierdzono, że przeciwko A. K. prowadzone było, przez Komendę Powiatową Policji w W., postępowanie o ukaranie za czyn polegający na wylewaniu nieczystości w postaci gnojowicy i nieczystości bytowych na grunty nie należące do właściciela, tj. wykroczenie z art. 154 § 2 k.w. W sprawie tej odstąpiono od kierowania do sądu wniosku o ukaranie A. K. ze względu na brak danych uzasadniających podejrzenie popełnienia ww. wykroczenia. Tym samym organ stwierdził, że wobec braku naruszeń, o których zawiadomił we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. W. S., postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Jako adresata decyzji organ wskazał W. S. Odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy K. wniósł W. S., nie zgadzając się ustaleniami poczynionymi przez organ w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postpowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot który spełnia warunki z art. 28-30 k.p.a. Odwołujący się w ocenie Kolegium nie posiada natomiast przymiotu strony, bowiem nie jest podmiotem, którego dotyczy ewentualne wykonanie czynności w zakresie utrzymania czystości i porządku na kontrolowanej nieruchomości, ani też nie jest osobą, która poniosła szkodę w wyniku zgłaszanych naruszeń. Organ odwoławczy wskazał, że zaliczenie W. S. do stron postępowania przez organ I instancji było nieprawidłowe, gdyż nie ma on interesu prawnego w sprawie. Postępowanie zaś mogło być wszczęte jedynie z urzędu i mogło dotyczyć utrzymania czystości i porządku na nieruchomości A. K., co nie czyni odwołującego się stroną postępowania. Organ stwierdził, że W. S. nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, w związku z tym postępowanie nim zainicjowane należało umorzyć. Skargę na ww. decyzję złożył W. S. zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej: – nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przeciwko A. K. i S. G., w sytuacji, gdy skarżący wykazał swój interes prawny, a jego podstawą materialnoprawną są m.in. przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wykonywania prawa własności oraz ochrony przed immisjami bezpośrednimi i pośrednimi, związanymi z zanieczyszczaniem środowiska przez A. K. i S. G. wskutek: odprowadzania przez nich ścieków bytowych do studzienki melioracyjnej, skierowania odpływu gnojówki, soków z kiszonki do tej studzienki, zanieczyszczania odchodami z własnej posesji drogi gminnej, stawu, terenów przyległych, a w konsekwencji roznoszenia się i przenikania nieprzyjemnego odoru także na działki położone w okolicy, tj. także na posesję skarżącego; – bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji gdy zaskarżona przez skarżącego decyzja organu I instancji wydana została w sposób nieprawidłowy, a w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy K. wykazane zostało, że A. K. dopuściła się naruszeń skutkujących zanieczyszczeniem środowiska, przez co istniały podstawy do nakazania jej wykonania w określonym terminie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, jak również do przywrócenia środowiska do stanu właściwego; – naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez odmowę nałożenia na osobę naruszającą przepisy prawa, określonych w ustawie obowiązków, tolerowanie faktu zanieczyszczania środowiska naturalnego i podejmowanie czynności w prowadzonym postępowaniu w taki sposób, aby doprowadzić do jego zakończenia bez nakazywania jakichkolwiek obowiązków osobie naruszającej prawo, nieuwzględnienie faktu, że w toku całego postępowania skarżący uczestniczył w postępowaniu jako strona i nikt nie kwestionował interesu prawnego skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. skarżący wskazał, że jego działka graniczy bezpośrednio z kontrolowaną działką, na której znajduje się studzienka drenacyjna, do której z posesji A. K. wciąż spływa część ścieków. Oświadczył, że woda z tej studzienki rurą cofa się aż pod jego dom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na mocy której umorzono, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez W. S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], umarzającej postepowanie prowadzone w sprawie odprowadzania do środowiska ścieków bytowych z posesji A. K. położonej w miejscowości P., gmina K., z powodu braku stwierdzenia, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, tych naruszeń. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było natomiast stwierdzenie przez Kolegium, że odwołującemu się (tj. skarżącemu) nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym uznanie przez organ I instancji skarżącego za stronę postępowania było nieprawidłowe. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podkreślić należy, że, jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2017 r. (k. 8 akt administracyjnych), przedmiotem toczącego się postepowania było wykonywanie, przez właścicieli nieruchomości, obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g, wedle którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Nadzór nad realizacją tego obowiązku sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (vide: art. 5 ust. 6 u.c.p.g.). Ocena, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g, powinna przy tym zostać dokonana, w oparciu o brzmienie art. 28 k.p.a,. wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym stroną przedmiotowego postępowania mogą być podmioty, będące adresatami ww. obowiązku, a więc właściciele nieruchomości, przez których, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Aby inne podmioty mogły uczestniczyć w takim postępowaniu, powinny one legitymować się własnym interesem prawnym lub obowiązkiem, które są wyznacznikami istnienia legitymacji procesowej. W związku z tym, że pojęcie interesu i obowiązku prawnego, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wyjaśnić należy, że w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, następującego w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek prawny jest efektem dokonanej konkretyzacji. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem uzyskania potencjalnych uprawnień danego podmiotu lub nałożenia na niego potencjalnych obowiązków, zaś owa potencjalność wyraża się w pojęciu interesu prawnego. Skonkretyzowanie uprawnienie lub obowiązek pojawia się dopiero w momencie wydania kończącej postępowanie, ostatecznej decyzji administracyjnej (por.: R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2018, komentarz do art. 28, Legalis). Pojęcie interesu prawnego ukształtowane zostało ponadto przez bogate, a przy tym i utrwalone już, orzecznictwo. W zasadniczej swej mierze odwołuje się ono do tzw. obiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, wedle której interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków, których adresatem może być wyłącznie osoba wskazana przez tą normę. Także orzecznictwo, w przeważającej swej mierze, opowiada się za przyjęciem ww. koncepcji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09, Legalis nr 248832, czy wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938, którego pierwsza teza brzmi: stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej). W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301). Tym samym, podnoszone przez skarżącego argumenty, mające na celu uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania, świadczyć co najwyżej mogą o interesie faktycznym, który skarżący niewątpliwie posiada. Wszak nie wskazuje on na normę prawa materialnego, z której wywodzi przysługujące mu uprawnienie do zaskarżenia decyzji organu I instancji, lecz podnosi, że uczestniczył on w prowadzonym postępowania, występując w nim jako strona , w trakcie którego nikt nie kwestionował jego uprawnień. W tym miejscy wyjaśnić należy, że samo doręczenie określonemu podmiotowi decyzji organu I instancji, nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź wadliwe dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale obiektywna okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Bd 353/17, CBOSA). Zatem ani fakt uznania skarżącego przez organ I instancji za stronę przedmiotowego postępowania, ani także fakt doręczenia mu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznaczał, że W. S. jest stroną postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, ani kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330). Z tego też powodu, jeżeli organ odwoławczy w toku postepowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, obowiązany był umorzyć postępowania odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie uznał, że skarżący nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., nie miał uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. W. S. nie jest bowiem ani właścicielem kontrolowanej nieruchomości, ani jej użytkownikiem wieczystym, ani też w żaden inny sposób nie włada tą nieruchomością. Nie jest on zatem adresatem obowiązku wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., w związku z czym nie istnieje podstawa prawna uprawniająca go do bycia stroną postępowania prowadzonego na ww. podstawie prawnej. Na marginesie zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie nie toczyło się na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm, dalej: "P.o.ś"), a zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, nie dotyczyło obowiązków opisanych w art. 363 ust. 1 P.o.ś., które to przepisy prawa dopuszczają możliwość udziału, także osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 6). Właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje ponadto prawo ochrony swoich interesów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: "P.w.") lub w trybie ochrony cywilnej w drodze roszczenia z art. 222 § 2 k.c. Zwrócić także należy uwagę, na możliwość równoległego zastosowania reżimu odpowiedzialności karnej względem osoby, która nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. (vide art. 10 ust. 2 u.c.p.g.), a także względem osoby, która wbrew art. 234 ust. 1 P.w. wprowadza ścieki na grunty sąsiednie (vide: art. 478 pkt 1 P.w.). Zastosowanie jednego reżimu odpowiedzialności nie wyłącza zastosowania pozostałych, bowiem z reguły służą one osiągnięciu innych celów. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wywiedzione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd zaś, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd skargę oddalił.