II SA/Bk 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wydaną w sprawie prowadzoną pod sygn. akt [...], Prezydent Miasta B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci ciepłowniczej osiedlowej (odc. A-B) oraz przebudowie odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej w kanalizacji i napowietrznej przy ul. [...] na działkach nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. K. H. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o stwierdzenie, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. We wniosku tym zarzucił przedmiotowej decyzji, że: I. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci: 1) art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 9, art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy na podstawie wniosku obarczonego brakiem formalnym w postaci braku podpisu osoby, z którą J. Z. (wiceprezes Zarządu) byłby łącznie uprawniony do reprezentacji inwestora, albowiem na datę składania wniosku ([...] marca 2005 r.) inwestor mógł być reprezentowany przez dwóch członków zarządu łącznie lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem, natomiast Kierownik Działu Inwestycji i Remontów H. O., który złożył podpis na wniosku, nie był ani członkiem zarządu, ani prokurentem inwestora, co czyni wniosek nieskutecznym prawnie; 2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c u.p.z.p. oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy na podstawie wniosku, który nie zawierał prawidłowego i kompletnego określenia podstawowych danych o inwestycji, przy jednoczesnym zaniechaniu przez organ podjęcia czynności zmierzających do jego uzupełnienia, szczególnie w zakresie: a) braku charakterystyki inwestycji, w szczególności określenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej i sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) braku określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w szczególności długości inwestycji liniowej, (która to długość nie mogła zostać precyzyjnie obliczona na podstawie mapy znajdującej się w aktach sprawy [załącznika do decyzji], albowiem została ona sporządzona w skali 1:10000 zamiast wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. skali 1:2000), c) lakonicznego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych ("Projektowana sieć cieplna pkt A-B (osiedlowa), przebudowa telekomunikacji") d) braku określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko; 3) art. 53 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że przedmiotowa decyzja została uzgodniona pozytywnie przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., podczas gdy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji z dnia [...] marca 2005 r., a wiec projektu, który powstał jeszcze przed złożeniem wniosku inwestora z dnia [...] marca 2005 r., co prowadzi do wniosku, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie została w ogóle uzgodniona z ww. organem; II. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa wynikającą z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62. poz. 627, ze zm., dalej: "P.o.ś."), albowiem została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska w postaci: 1) art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przez nieokreślenie w decyzji jakichkolwiek warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, podczas gdy kwestia ta ze względu na dopuszczalne normy higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wynikającym m.in. z art. 5 ustawy Prawo budowlane, stanowi istotną treść każdej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. przez oparcie swojego rozstrzygnięcia o wniosek inwestora, który nie zawierał jakichkolwiek danych charakteryzujących wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko, a także zaniechanie jakichkolwiek starań w celu uzupełnienia tej części wniosku o ww. dane, co prowadzi do wniosku, że organ zastosował przepisy dotyczące ochrony środowiska jedynie na podstawie stwierdzenia inwestora, że inwestycja będzie "przyjazna środowisku"' - przy jednoczesnym uznaniu przez organ w sposób dowolny i niepoparty argumentacją, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz zaniechaniu dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu tej inwestycji na środowisko; 3) art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 P.o.ś. a także w zw. z § 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem") - przez błędne uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz nie uzgodnienie decyzji z P. Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B., podczas gdy było to przedsięwzięcie, które powinno być zaliczone na mocy § 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (albowiem polegało na budowie sieci kanalizacyjnej, którą odprowadzane są ścieki), a więc organ winien był przeprowadzić przed wydaniem decyzji postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskać przed wydaniem decyzji uzgodnienie od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego; 4) ewentualnie art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 P.o.ś. a także w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia przez błędne uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi osiedlową sieć ciepłowniczą, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie przepro wadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieuzgodnienie decyzji z P. Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B., podczas gdy przedsięwzięcie to było instalacją do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody o zasięgu gminnym (ogólnomiejskim). a nie jedynie osiedlowym, a więc było to przedsięwzięcie zaliczone na mocy § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc organ winien był przeprowadzić przed wydaniem decyzji postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskać przed wydaniem decyzji uzgodnienie od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia wydania wyżej opisanej decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono krąg stron postępowania, które prawidłowo powiadomiono o jego wszczęciu i zakończeniu, a także doręczono im wydaną w wyniku tego postępowania decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zachowując przy tym wytyczne art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się zaś do podniesionych przez skarżącego zarzutów Kolegium stwierdziło, że nie są one zasadne. Przede wszystkim Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, odnośnie nieprawidłowej reprezentacji wnioskodawcy we wniosku o wydanie decyzji, ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wniosek ten został złożony [...] marca 2005 r, zaś odpis KRS, na który powołuje się skarżący, nosi datę [...] sierpnia 2005 r., a więc późniejszą. Tym samym, zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie udowodnił, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został nieprawidłowo podpisany. Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że we wniosku powinna się znaleźć charakterystyka inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej i sposobów unieszkodliwiania odpadów, jak też powierzchni zabudowy, czy długości sieci, gdyż ze względu na charakter inwestycji dale takie nie są wymagane. Odnośnie uzgodnienia projektu decyzji z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Kolegium stwierdziło, że uzgodniony został prawidłowy projekt decyzji, a data zawarta w postanowieniu Konserwatora jest oczywistą omyłką. Kolegium wskazało również, że inwestycja objęta skarżoną decyzją, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów, obowiązujących w dacie jej wydania. Podkreśliło przy tym, że decyzja wydana została dnia [...] maja 2005 r., a przepis, na które powołuje się skarżący, tj. art. 3 ust. 1 pkt. 72a rozporządzenia, nie obowiązywał w dacie wejścia w życie decyzji, bowiem wszedł w życie dopiero [...] czerwca 2005 r. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Jednocześnie Kolegium wskazało, że skoro wnioskodawca złożył wniosek o wydanie decyzji dla lokalizacji osiedlowej sieci ciepłowniczej, to decyzja mogła być wydana jedynie na taką sieć. Mając na uwadze powyższą argumentację Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym stanowiąca podstawę wniosku wnioskodawcy przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Wskutek rozpoznania wniosku K. H. o ponowne rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] października 2018 r. w całości i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Kolegium wskazało, że choć nie doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa, to zaskarżona ww. decyzja Kolegium wydana w I instancji, z powodów formalnych nie może zostać utrzymana w obrocie prawnym. W tym zaś zakresie Kolegium wskazało po pierwsze na niedopuszczalność wydania, w świetle art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., decyzji o odmowie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zaś po drugie na brak dokonania oceny czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zaś po trzecie na brak oceny czy doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny zasadności wniosku wnioskodawcy, Kolegium działające jako organ II instancji wyjaśniło w pierwszej kolejności, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji wydanej w zwykłym toku instancji, nie może dokonywać ustaleń stanu faktycznego ani rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Wskazało przy tym na katalog przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., uznając, że skarżona decyzja nie jest dotknięta wymienionymi tam wadami. Odnosząc się zaś do przesłanki rażącego naruszenia prawa, Kolegium wyjaśniło charakter rażącego naruszenia prawa, sprowadzającego się do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dalej Kolegium powołało się na art. 56 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja lokalizacyjna nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, a więc jeśli wniosek dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W ocenie organu treści skarżonej decyzji wskazuje, że w analizowanej sprawie nie zaistniały warunki do odmowy udzielenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wydana decyzja lokalizacyjna jest bowiem zgodna z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a także z art. 6 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej: "u.g.n.") Kolegium przyznało przy tym rację wnioskodawcy, że wniosek inwestora (MPEG) z dnia [...] marca 2005 r. został rozpatrzony, mimo braków formalnych polegających na jego podpisaniu przez jednego członka zarządu i osobę nieupoważnioną do reprezentowania inwestora. Kolegium uznało jednak, że choć faktycznie jest to wada przedmiotowego wniosku, to nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, bowiem inwestor potwierdził czynności procesowe w toku postępowania lokalizacyjnego. W ocenie Kolegium, brak zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji do przesytu pary wodnej lub ciepłej wody z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych i przyłączy do budynków, również nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem aby można było takie naruszenie stwierdzić, konieczne jest przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, nie opierając się o błędy w wykładni prawa. W niniejszej sprawie musiałoby natomiast dojść do interpretacji pojęcia sieci osiedlowej z ewentualnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, co w trybie nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne. Za rażącym naruszeniem prawa nie przemawia również naruszenie procedury dowodowej, bowiem wymagałoby to wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium dokonało analizy każdej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej. Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. Sądu K. H., zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz przez odmowę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana pomimo nie podpisania wniosku przez osobę umocowaną do działania w imieniu inwestora, tj. osobę która nie była członkiem zarządu, ani prokurentem wnioskodawcy, a przy tym osobę, która nie działała jako pełnomocnik wnioskodawcy, czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 63 § 2 k.p.a., 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 158 § 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana z istotnymi naruszeniami prawa, w tym art. 11 P.o.ś. albowiem została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska w postaci: 1) art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przez nieokreślenie w decyzji jakichkolwiek warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, podczas gdy kwestia ta ze względu na dopuszczalne normy higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wynikającym m.in. z art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi istotną treść każdej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) art, 46 ust. 1 i art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 P.o.ś. a także w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia przez błędne uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi osiedlową sieć ciepłowniczą, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieuzgodnienie decyzji z P. Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B., podczas gdy przedsięwzięcie to było instalacją do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, o zasięgu gminnym (ogólnomiejskim), a nie jedynie osiedlowym, a więc było to przedsięwzięcie zaliczone na mocy § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc organ winien był przeprowadzić przed wydaniem decyzji postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskać przed wydaniem decyzji ww. uzgodnienie, 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna, została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak dowodów potwierdzających, że planowana przez inwestora inwestycja dotyczyć ma budowy sieci ciepłowniczej osiedlowej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadnił ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 4 kwietnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że skarga nie dotyczy stwierdzenia nieważności, tylko tego czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał, że toczy się sprawa cywilna z jego powództwa o ochronę własności. W sprawie tej biegły sporządził opinię, której kserokopię skarżący złożył do akt. Wskazał, że sporządzający ją biegły sklasyfikował przedmiotową instalację jako magistralę, a nie jako sieć osiedlową, podczas gdy decyzja lokalizacyjna dotyczyła sieci osiedlowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) skierowana decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania; 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dodać przy tym należy, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 Kpa). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA"). Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kontrolując natomiast decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe nadzwyczajne, sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych - nie skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, czy też naruszeń kwalifikowanych -zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Kontrola sądowa, przeprowadzona w niniejszej sprawie z zastosowaniem powyższych reguł, nie wykazała, aby Kolegium dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności, stanowiącej przedmiot kontroli, decyzji lokalizacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Kolegium, jako nie będące związanym zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, słusznie poddało pod rozwagę każdą z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. I tak, w ramach pierwszej z przesłanek (tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) Kolegium słusznie uznało, że z racji brzmienia art. 51 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. kontrolowana decyzja lokalizacyjna, dotycząca inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, zlokalizowana w obrębie ul. [...] w B., została wydana przez organ właściwy tj. Prezydenta Miasta B.. W odniesieniu do trzeciej przesłanki (tj. wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) Kolegium zasadnie wskazało, że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją, nie wydano innej ostatecznej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że, decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, (podstawa prawna i faktyczna oraz treść żądania strony), a więc w tym przypadku ustalenie lokalizacji celu publicznego opisanej wyżej inwestycji. Tożsamość istniałaby zatem, wówczas gdyby występowały te same podmioty w sprawie, dotyczyłaby ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Takie okoliczności jednak w niniejszej sprawie nie zaistniały. Dokonując analizy zaistnienia przesłanki czwartej (tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), Kolegium słusznie stwierdziło, że kontrolowana decyzja została skierowana do wszystkich stron postępowania, wymieniając oznaczenia tych stron w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Porównując wymienione tam strony z dokumentacją przekazaną do tut. Sądu (w szczególności zaś z kopią mapy zasadniczej oraz wypisem z ewidencji gruntów) uznać należy, że przedmiotowa przesłanka w sprawie niniejszej nie zachodzi. Brak jest również podstaw aby uznać, że kontrolowana decyzja, w dniu jej wydania była trwale niewykonalna (przesłanka piąta), o czym przesądza przede wszystkim fakt, że przedmiotowa decyzja ma charakter ustaleniowy i przygotowawczy, co oznacza, że jako taka, w ogóle nie podlega wykonaniu. Określenie wykonalności określa się przy tym nie tylko do faktycznej, ale też do prawnej możliwości realizacji decyzji. W pierwszym przypadku nie ma bowiem możliwości technicznych, a w drugim – istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 885–886). Tymczasem celem decyzji lokalizacyjnej jest wyłącznie określenie rodzaju inwestycji, wyznaczenie jej warunków lokalizacyjnych oraz ustalenie granic przestrzennych, w jakich miała się mieścić (stosownie do art. 54 u.p.z.p.). Kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie rozstrzygała zatem o rozpoczęciu prac związanych z realizacją inwestycji, w tym o dokładnym przebiegu inwestycji w terenie oraz o konkretnych rozwiązaniach techniczno-budowlanych, co stanowi kolejny etap postępowania inwestycyjnego (postępowania o pozwolenie na budowę). Stanowisko Kolegium, jest zatem w tym względzie, w pełni słuszne. Prawidłowo Kolegium oceniło również brak istnienia szóstej przesłanki, (tj. wywołania, w razie wykonania decyzji, czynu zagrożonego karą). Jak to już zostało wspomniane wyżej, decyzja lokalizacyjna nie podlega wykonaniu, a zatem nie jest w ogóle możliwe, aby przedmiotowa przesłanka zaistniała. Również ustosunkowując się do przesłanek drugiej i siódmej, które stanowiły podstawę wniosku skarżącego, Kolegium dokonało szczegółowej analizy kontrolowanej decyzji, która zasługuje na aprobatę tut. Sądu. Jeśli chodzi o przesłankę drugą (tj. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), Kolegium zasadnie uznało, że podstawą materialnoprawną decyzji lokalizacyjnej był art. 50 ust. 1 o.p.z.p., stwierdzający (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że w przypadku braku planu miejscowego, inwestycja celu publicznego (którą niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja – okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana) jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W chwili wydania kontrolowanej decyzji, istniał zatem przepis prawny, który umocowywał administrację publiczną do określonego działania, a zatem wydana decyzja posiadała podstawę prawną. Słusznie również Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie przemawia za tym również okoliczność wadliwego podpisania wniosku wszczynającego postępowanie, która – jako taka stanowi w istocie naruszenie prawa, ale - jak to zauważyło to Kolegium - nie jest to naruszenie o charakterze rażącym. Wyjaśnić przy tym należy, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 567/2018, Lex nr 2627233; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, Lex nr 746680). Jakkolwiek analiza wydruku informacji pobranej z Krajowego Rejestru Sądowego, odpowiadająca odpisowi pełnemu, nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że wniosek z dnia [...] marca 2005 r. został podpisany wadliwie, bowiem jedna z osób, która złożyła pod nim podpis, nie była uprawniona do reprezentacji inwestora (będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością). Mając na uwadze ówczesne zasady jego reprezentacji, stanowiło to okoliczność uzasadniającą skierowanie do inwestora wezwania do usunięcia tego braku, zaś wydanie decyzji lokalizacyjnej, pomimo braku dokonania takiego wezwania, stanowiło naruszenie, którego dopuścił się organ. Jednakże z uwagi na okoliczność, że w sprawie nie ma wątpliwości kto faktycznie był inwestorem (korespondencja kierowana do inwestora w toku postępowania była skutecznie doręczana, zaś sam inwestor nie zanegował tego, że wniosek został złożony w jego imieniu, a ponadto utożsamiał się z inwestycją, uzyskując w późniejszym okresie decyzję zatwierdzającą jej projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na jej budowę), zaś sama inwestycja została przez inwestora zrealizowana (vide: ww. społeczno-gospodarcze skutki stwierdzenia nieważności), uznać należy, że słuszny jest wniosek Kolegium, że w tych okolicznościach, wada ta nie jest wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, co skutkować musiało uznaniem pierwszego, wywiedzionego w skardze zarzutu za niezasadny. Ponadto rację ma Kolegium kiedy twierdzi, że pozostałe twierdzenia wnioskodawcy, zarówno te podniesione we wniosku na poparcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, jak i te wywiedzione w odniesieniu do siódmej przesłanki (tj. wydania decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), nie mogły skutkować stwierdzeniem wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutów podniesionych w punkcie 2 i 3 skargi. Przede wszystkim zauważyć należy, że w zasadniczej swej mierze zarzuty te (tzn. zawarte w punkcie 2 ppkt 2 i w punkcie 3 skargi) koncentrują się na podważeniu dokonanych przez organ wydający decyzję lokalizacyjną ustaleń faktycznych, dotyczących zakwalifikowania inwestycji jako sieci osiedlowej, które skutkowało stwierdzeniem, że nie jest ona przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które z racji braku proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym, nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze względu na fakt, że organ nadzorczy nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, a w związku z tym nie przeprowadza jako takiego postępowania dowodowego, nie wchodzi w grę również czynienie dodatkowych (niejako uzupełniających) ustaleń faktycznych. Ponadto zauważyć należy, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy – do czego w istocie sprowadzają się ww. zarzuty), należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Z kolei prawidłowość ustaleń faktycznych badana jest w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym badanie dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (por. m.in. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II OSK 1077/17, CBOSA). Zasadniczo zaś, rażące naruszenie prawa, ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, CBOSA) lub w sposób oczywisty nie zastosowały lub nieprawidłowo zastosowały zasady ogólne postępowania administracyjnego, określone w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W związku zaś z tym, że w przepisach prawa, obowiązujących w chwili wydania decyzji kontrolowanej, brak było definicji legalnej osiedlowej sieci ciepłowniczej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia, słusznie Kolegium zauważyło, że interpretacja tego zapisu wymagałaby przeprowadzenia wykładni prawa oraz postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie, można było wówczas zaliczyć do działania o znaczeniu osiedlowym, co skutkować musiało odmową przyznania racji skarżącemu. Odnosząc się końcowo już, do ostatniego z wywiedzionych w skardze zarzutów (punkt 2 ppkt 1 skargi), w ocenie tut. Sądu, jakkolwiek nie jest wątpliwa wybiórczość decyzji lokalizacyjnej we wskazanym przez skarżącego zakresie, to jednak ze względu na brzmienie art. 54 pkt 2 u.p.z.p., wymienione tam warunki i zasady normowane odrębnymi przepisami, mają charakter przykładowy, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności". Z tego też względu, określenie w decyzji lokalizacyjnej jedynie niektórych z opisanych tam warunków, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Ponadto, niejako na marginesie należy zauważyć, że obowiązujące na datę wydania kontrolowanej decyzji brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 2017, poz. 2016 ze zm.) nakazywało projektowanie i budowanie obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi (biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania) w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, a także zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Wyrazem realizacji tych warunków przez przedmiotową inwestycję, jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] nie stwierdzające konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. planowanego przedsięwzięcia, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uzgadniająca na etapie pozwolenia na budowę planowane przedsięwzięcie i w końcu ostateczna decyzja Prezydenta B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Powyższe świadczy o braku zaistnienia w niniejszej sprawie zarówno przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak i obarczenia decyzji wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu nie doszło zatem do wskazywanych przez skarżącego uchybień, ani też innych naruszeń, które na mocy art. 156 § 1 k.p.a. dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W szczególności zaś, ani skarżący nie wykazał, by decyzja ta naruszyła prawo w sposób rażący, ani też sąd z urzędu nie dopatrzył się w niej istnienia którejkolwiek z kwalifikowanych wad. Z tych też przyczyn należało zatem podzielić ocenę wyrażoną przez Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej inwestycji. Dodać przy tym należy, że Kolegium słusznie uchyliło poprzednio wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...] października 2018 r., na co wskazuje po pierwsze brzmienie art. 158 k.p.a., precyzujące katalog możliwych rozstrzygnięć w przedmiotowym nadzwyczajnym trybie, a po drugie, z uwagi na słuszne dostrzeżenie przez Kolegium, wadliwie przeprowadzonej uprzednio analizy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sama okoliczność uchylenia z ww. powodów ww. decyzji, nie była także kwestionowana przez skarżącego. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).