II SA/Bk 321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E. K. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. , Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Przed Prezydentem Miasta B. prowadzone jest postępowanie administracyjne z wniosku B.– Sp. z o.o. w B. z dnia [...] września 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i murami oporowymi na działkach o numerach geodezyjnych [...] przy ulicy [...] w B. wraz z budową zjazdu w pasie drogowym ulicy [...] na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i budową niezbędnej infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. organ I instancji powołując się na art. 62 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł o zawieszeniu wymienionego wyżej postępowania z uwagi na podjętą w dniu [...] października 2015r. uchwałę Rady Miejskiej w B. o numerze [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (w rejonie ulic [...] i [...]), w granicach ustaleń którego to planu znalazł się teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że uchwalenie planu jest przewidziane na maj 2016r. a jego założenia wskazują na kolizję zamierzenia inwestycyjnego z zagospodarowaniem terenu projektowanym w planie. Organ wskazał, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dopuszczalne w świetle art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku (w tym przypadku do dnia [...] czerwca 2016r.) służy zabezpieczeniu realizacji przez gminę władztwa planistycznego w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po uwzględnieniu zażalenia inwestora na zawieszenie postępowania, orzekło o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania i przekazaniu sprawy jego zawieszenia do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zaleciło ponowne rozważenie celowości zawieszenia postępowania o warunki zabudowy, po przeanalizowaniu stanu zaawansowania prac planistycznych oraz treści projektowanych założeń planu. Jednocześnie Kolegium zaleciło umożliwienie stronom postępowania zapoznania się z zebranymi dowodami. Kolegium wytknęło organowi I instancji naruszenie art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanu obowiązującego prawa oraz poprzez brak wykazania, że spodziewane ustalenia planu miejscowego będą w odniesieniu do terenu inwestycji inne niż ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. powtórnie orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie wnioskowanego ustalenia warunków zabudowy na okres 9 miesięcy, liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył brzmienie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołał się na wykładnię tego przepisu wskazaną przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2014r. sygn. II OSK 98/13 oaz na stanowisko NSA zajęte w sprawach o sygn. II OSK 1287/06 i II OSK 1355/10. Wyjaśnił, że zawieszenie postepowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na rozpoczęcie procedury planistycznej, ma na celu zabezpieczenie kolejności norm regulujących sposób zagospodarowania terenu – plan miejscowy ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji rozbieżności ich ustaleń co do tego samego terenu. Organ I instancji stwierdził też, że inwestycja objęta wnioskiem będzie stała w sprzeczności z postanowieniami planu. Tak twierdząc organ nawiązał do uzasadnienia uchwały intencyjnej poczatkującej procedurę planistyczną, podkreślając, że planowana wysokość budynku wielorodzinnego kłóci się z wysokością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której utrzymanie na terenie objętym granicami planu, jest nadrzędnym celem jego przygotowania. Mieszanie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z wielorodzinną w ramach kwartałów jest wykluczone z punktu widzenia ładu przestrzennego i sprzeczne z intencją podjętej uchwały. Organ I instancji wymienił dokumenty, które świadczą o sprzeczności planowanej inwestycji z projektowanymi postanowieniami planu miejscowego Organ stwierdził ,że prace planistyczne przebiegają zgodnie z harmonogramem a zatem uchwalenie planu przewidziane na maj 2016r. powinno nastąpić przed upływem okresu zawieszenia tj. 9 miesięcy liczonych od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powtórnie zaskarżył zażaleniem inwestor, zarzucając jego wydanie z naruszeniem: - art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawieszenie postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy stan zaawansowania prac planistycznych nie daje gwarancji co do uchwalenia planu w terminie 9 miesięcy o daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; - art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na podjęte orzeczenie oraz brak wskazania dowodów uzasadniających konieczność zawieszenia postepowania; - art. 11 w związku z art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez brak dogłębnego i wyczerpującego uzasadnienia konieczności zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. orzekło o uchyleniu w całości postanowienia o zawieszeniu postepowania i odstąpieniu od zawieszenia postępowania. Kolegium stwierdziło, że brzmienie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje prawo do zawieszenia postepowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i to niezależnie od tego czy podjęta została uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Ustawodawca zatem założył możliwość zdążenia z uchwaleniem planu w czasie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu objętego granicami przyszłego planu. W okolicznościach sprawy jednak nie zostało wykazane, że do upływu dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego realnie może nastąpić. Kolegium zwróciło uwagę na stwierdzony fakt niedotrzymania harmonogramu czynności planistycznych oraz wskazało orientacyjny czas wymagany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla poszczególnych czynności planistycznych. W konsekwencji Kolegium uznało, że zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy nie większego sensu i kłóci się z interesem wnioskodawcy, który domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy będąc świadomym, że może być to również decyzja negatywna dla niego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie Kolegium wywiodła E. K., będąca jedną ze stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, sprzeciwiająca się planowanej inwestycji. W skardze zostały podniesione zarzuty: - naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawieszenie postepowania na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia szczególnych przesłanek, podczas gdy przepis ten nie stawia dodatkowych wymagań co do fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, co doprowadziło do postawienia organowi I instancji nie znajdującego podstaw prawnych wymogu wykazania, że uchwalenie planu miejscowego w maju 2016r. jest realne; - naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i tworzenie dodatkowych, nie wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa warunków uniemożliwiających zawieszenie postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także poprzez nieuprawnione ingerowanie w wykonywanie przez gminę zadań własnych, podczas gdy art. 62 ust. 1 ustawy ustanawia niewystępującą w przypadku innych postepowań administracyjnych przesłankę zawieszenia takiego postepowania, której zastosowanie pozbawione jest dyskrecjonalnej władzy właściwego organu gminy i w ten sposób wspiera prawidłowe wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego, co doprowadzić miało do działania Kolegium bez podstawy prawnej i w zakresie kompetencji innego organu; -naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że prawidłowe i konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, niezależnie od występowania obiektywnych przesłanek zawieszenia postepowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zasada pogłębiania zaufania uczestników postepowania administracyjnego do władzy publicznej nakazuje dążenie do wydawania maksymalnie przewidywalnych i stabilnych rozstrzygnięć, co doprowadzić miałoby do nakazania organowi I instancji wydania orzeczenia niejako "tymczasowego" w sytuacji, w której ze znacznym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że rozstrzygnięcie to zdezaktualizuje się i wygaśnie w niedługim czasie; - naruszenie art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez zarzucenie organowi I instancji nieprawidłowego uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak realności uchwalenia planu miejscowego w maju 2016r., podczas gdy taka przesłanka zawieszenia nie wynika z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do przypisania organowi I instancji obowiązku wykazania w uzasadnieniu okoliczności, nie mającej istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie stanowiącej przesłanek zawieszenia w świetle obowiązujących przepisów; Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, a na wypadek niepodzielenia stanowiska o niedopuszczalności skargi, wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Trafne jest bowiem wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium, że skarga sądowoadministracyjna nie przysługuje od postanowień ostatecznych odmawiających zawieszenia postępowania administracyjnego, dokonanego na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten określa ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w ustawie prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy ani do postanowień kończących postępowanie administracyjne ani do postanowień rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty. Od tego rodzaju postanowień nie służy też w postępowaniu administracyjnym zażalenie. Indywidualne postępowania administracyjne w sprawach, w których od strony materialnoprawnej stosowane są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzone są według procedury administracyjnej ogólnej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (vide: art. 1 pkt 1 K.p.a.). Przepis art. 101 par. 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) od dnia 11 kwietnia 2011r., nie przewiduje zaś możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Do dnia 10 kwietnia 2011r. przepis ten miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000r. OPS 4/00, publik. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku opisanej wyżej nowelizacji, z mocą obowiązującą od 11 kwietnia 2011r. przepis art. 101 par. 3 K.p.a ma natomiast brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym zażalenie służy obecnie jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, tj. na takie, które prowadzą do wstrzymania biegu postępowania administracyjnego. Literalne brzmienie art. 101 par. 3 K.p.a. oraz wykładnia celowa i systemowa zreformowanego przepisu, spójnie wskazują, że zaskarżeniu w trybie zażalenia podlegają jedynie te postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, które tamują jego bieg. Skoro na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, i nie jest ono jednocześnie postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne ani rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty, skarga wniesiona do sądu administracyjnego na tego rodzaju postanowienie organu administracji publicznej wydane w toku indywidualnego postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia niedopuszczalności skargi na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego przy stosowaniu przesłanek zawieszenia wynikających z przepisu szczególnego, jakim jest art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jednolicie postrzegana (vide: miedzy innymi postanowienia WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 444/12, WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1410/14, WSA w Opolu sygn. II SA/Op 259/15, NSA sygn. II OSK 641/15). Mimo, iż przywołane postanowienia wydane zostały na tle odmów zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na procedurę planistyczną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, przez organy obu instancji, a nie na tle reformatoryjnego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego tj. uchylającego postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania i jednocześnie odmawiającego zawieszenia postępowania, tym niemniej zaprezentowane w wymienionych postanowieniach ogólne stanowisko o niedopuszczalności skargi na odmowę zawieszenia postępowania w sprawie o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną, znajdują zastosowanie w sprawie niniejszej. Sądy dostrzegając niedopuszczalność skargi miały bowiem świadomość niedopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia w drugiej instancji zażalenia na odmowy zawieszenia postępowania przez organy I instancji. W sprawie niniejszej Kolegium o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego orzekło po rozpoznaniu dopuszczalnego zażalenia na zawieszenie postępowania. Dostrzeżenie niedopuszczalności skargi nie pozwalało sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarżącej. Konsekwencją odrzucenia skargi było orzeczenie z urzędu o zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi stosownie do treści art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.