II SA/Bk 324/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmawiającą przyznania J. G. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup czterech ton węgla do ogrzania budynku mieszkalnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. J. G. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup czterech ton węgla do ogrzania budynku mieszkalnego z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ww. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy społecznej. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do udzielenia pomocy finansowej, jednakże wyjaśnił przy tym, iż OPS posiada ograniczony budżet na wypłatę zasiłków celowych i w pierwszej kolejności musi wspierać osoby i rodziny w najtrudniejszej sytuacji materialnej i życiowej. Zasiłki muszą być wypłacane racjonalnie. Wyjaśnił, że wnioskodawca posiada dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 557,60 zł, a w lutym 2016 roku otrzymał zasiłek chorobowy za okres od 30 listopada do 17 grudnia 2015 r. w wysokości 80,00 zł. Zasiłek celowy nie został przyznany, ponieważ decyzją z lutego 2016 roku wnioskodawca otrzymał 100 zł na zakup węgla, wypłacone w marcu 2016 roku. Ponadto podczas wywiadu środowiskowego [...] marca 2016 stwierdzono (w obecności wnioskodawcy) znaczny zapas drewna suchego na opał, który jest wystarczający na ogrzanie części domu, które zajmuje wnioskodawca. Oprócz drewna suchego stwierdzono znaczne zapasy drewna mokrego, które należy odpowiednio przechowywać, aby je wysuszyć na zimę. Organ zaznaczył jednocześnie, że w chwili obecnej nie występują już duże mrozy i posiadane zapasy drewna powinny wystarczyć. Organ podał też że strona nie współdziała w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także posiada możliwości własne, aby je pokonać. Zdaniem organu trzeba wykorzystać własne zasoby oraz zdolności i możliwości, w tym gospodarstwo rolne i wyższe wykształcenie. Można poszukać pracy, bo lekki stopień niepełnosprawności jej nie wyklucza, można podjąć także nawet pracę dorywczą. Jeżeli nie może pracować w gospodarstwie rolnym, powinien złożyć wniosek o rentę chorobową. Bierne oczekiwanie na pomoc społeczną nie uprawnia do tej pomocy. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. G. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uzasadniając, że jest ona kłamliwa, pomawiająca jego osobę, oraz zastosowano w niej liczne i celowe manipulacje posiadanymi informacjami. Wnoszący odwołania stwierdził, że bezpodstawnie odmówiono mu prawa do zasiłku celowego, gdzie zagrożona jest jego egzystencja jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji, ustawy o pomocy społecznej, kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślił nierzetelne i niesumienne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wskazując, że za każdym razem podawane są w nim informacje, które nie zgadzają się ze stanem faktycznym i nie odzwierciedlają jego bardzo ciężkiej sytuacji materialnej i finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył uregulowania prawne i wyjaśnił zasady dotyczące omawianej kwestii, a ponadto wskazał, że w sprawie należy mieć na uwadze, że skarżący objęty jest pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Jak podkreśliło Kolegium wnioskodawca powinien być samowystarczalny, bo posiada źródło dochodu i możliwości jego uzyskania przy prawidłowym ich wykorzystaniu. Pomoc społeczna jest wsparciem, a nie gwarancją zabezpieczenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w żądanej wysokości. W sytuacji nieustannych licznych wniosków o zasiłki celowe organ rozstrzyga, które potrzeby są najbardziej pilne i tylko takie wspiera, dokonując podziału środków w taki sposób, by zabezpieczyć potrzeby jak największej liczby podopiecznych. Od stycznia do 15 marca 2016 r. zostały wypłacone zasiłki dla dziesięciu rodzin w kwocie 5.185,03 zł. Tymczasem wnioskodawca od 4 grudnia 2015 do chwili obecnej złożył już 9 podań o pomoc. Otrzymał zasiłki na różne cele (zakup żywności i zakup bielizny, na węgiel, na dojazdy do lekarzy i na rehabilitację). SKO dodatkowo podkreśliło, że wnioskodawca znajduje się pod ustawiczną opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, chociaż jest osobą w sile wieku ( 49 lat), wykształconą i pomimo przejściowych kłopotów zdrowotnych zdolną do pracy. Posiada gospodarstwo rolne. Może i powinien postarać się dodatkowo o inną pracę stosowną do stanu zdrowia , lub o rentę. Gospodarstwo można wydzierżawić lub sprzedać, skoro nie przynosi dochodów. Otrzymuje stosowne pomocne informacje od organu, ale nie współdziała z organem, aby poprawić swoją sytuację. Nie ulega natomiast wątpliwości , że ma możliwości zaspokajania swoich potrzeb, zwłaszcza drobnych, bieżących, we własnym zakresie, przy wykorzystaniu własnych możliwości i posiadanego gospodarstwa, ale z nich nie korzysta. Orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności (ważne do [...].07.2018 r.) nie wyklucza zaś pracy. Dom wymaga dużego remontu, ale nie jest to celem opieki społecznej. Klient nie wykazuje własnej inicjatywy w dążeniu do zapewnienia sobie potrzeb bytowych własnym staraniem. Pomoc społeczna nie może zapewniać stałego dochodu. Co do zasady pomoc ma mieć charakter doraźny, a nie trwały, ma służyć przezwyciężeniu trudności, tymczasem klient się od niej uzależnia. Organ natomiast nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Zdaniem SKO wnioskodawca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W przedmiotowej sprawie organu ustalił, że nie występuje bieżąca niezaspokojona zgłoszona potrzeba bytowa, bo może być ona zaspokojona we własnym zakresie. Wnioskodawca posiada obecnie zapas drewna, a opał na zimę może postarać się zgromadzić z własnych środków. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. G., zarzucając jej naruszenie prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 pkt 2, art. 68 oraz art. 69. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną oraz przywołał przepisy Konstytucji RP. W jego ocenie decyzja jest nieuczciwa, nierzetelna, kłamliwa, nieuwzględniająca przepisów prawa, ustawy o pomocy społecznej jak też samej Konstytucji. Bezpodstawna odmowa prawa do zasiłku celowego, gdzie zagrożona jest jego egzystencja jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji, ustawy o pomocy społecznej, kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad przeprowadzonego postępowania. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] marca 2016r., odmawiającą przyznania J. G. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup czterech ton węgla do ogrzania budynku mieszkalnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.163; dalej: "u.p.s."). Ustawodawca w powyższej ustawie precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4 u.p.s.), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 k.p.a. Z konstrukcji omawianych przepisów wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji na ich podstawie zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby więc uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie wykazały, że z jednej strony skarżący spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe i to uprawnia go do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, z drugiej jednak strony wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały one uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Rozstrzygając sprawę, dokonały one wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo odmówiły przyznania pomocy na zakup czterech ton węgla do ogrzania "nieszczelnego budynku mieszkalnego", wskazując, że decyzją z lutego 2016 r. skarżący otrzymał 100 zł na zakup węgla, które zostało mu wypłacone w marcu 2016 roku. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2016r., na nieruchomości Skarżącego znajduje się znaczny zapas drewna suchego na opał, który jest wystarczający na ogrzanie części domu, które zajmuje wnioskodawca. Oprócz drewna suchego pracownicy organu stwierdzili też znaczne zapasy drewna mokrego, które należy odpowiednio przechowywać, aby je wysuszyć na zimę. W ocenie Sądu organ trafnie zatem ocenił, że w sprawie nie wystąpiła zgłoszona wnioskiem bieżąca potrzeba bytowa w postaci opału, której skarżący nie jest w stanie zapewnić sobie we własnym zakresie. Jak ustalono bowiem w toku postępowania administracyjnego skarżący posiada obecnie zapas drewna na ogrzanie użytkowanego pomieszczenia na bieżąco, może także przygotować (wysuszyć) drewno na przyszły sezon grzewczy. W ocenie Sądu, należy również podzielić stanowisko organów odnośnie braku wpływu na rozstrzygnięcie sprawy okoliczności, czy skarżący ze względu na stan zdrowia jest w stanie uprawiać przedmiotowe gospodarstwo rolne i uzyskiwać stosowne dochody. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko NSA zaprezentowane w sprawie I OSK 1327/10 (wyrok z 4 stycznia 2011 r., tak samo w wyroku WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., II SA/Bk 350/13), że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, iż każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Stąd też, mimo że skarżący próbuje wykazać, że nie prowadzi on osobiście działalności rolniczej ze względu na stan zdrowia, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego odnośnie nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodów uzyskiwanych przez niego. Organy wyraźnie wyliczyły wysokość tego dochodu na kwotę 557,60 zł i Sąd uznaje te wyliczenia za prawidłowe. Przywoływanie natomiast przez organ II instancji okoliczności związanych z otrzymywanymi przez skarżącego innymi świadczeniami nie służy wyliczaniu osiąganego przez niego dochodu, tylko obrazuje sytuację, jaka jest ogólna kondycja finansowa skarżącego i jaką opieką był on przez te organy objęty. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organy jednoznacznie ustaliły, że osiągany przez skarżącego dochód uprawnia go do otrzymania świadczenia. Decyzje wydawane na podstawie art. 39 u.p.s., mają jednak charakter uznaniowy, co oznacza, że to od uznania organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznane świadczenie i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, mając na względzie także potrzeby innych uprawnionych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu w ramach powyżej zakreślonych ram niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze, żądań. Zakres tej pomocy ograniczony jest bowiem możliwościami zobowiązanego i potrzebami innych uprawnionych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 610/11). W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1353/09, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 116/10 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 107/11) ukształtował się pogląd, że nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji mającej za przedmiot zasiłek celowy możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Obowiązek taki nie wynika bowiem ani z norm art. 3 ust. 4 i art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się również do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodzić się także należy z organami, że zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza, że pomoc społeczna nie może zabezpieczać wszystkich potrzeb stron i nie powinna stanowić jedynego dochodu rodziny strony, a dystrybucja środków winna uwzględniać możliwości organu pomocy społecznej i potrzeby innych uprawnionych. Zdaniem Sądu niezasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP, albowiem nie wykazuje on, na czym miałoby polegać dyskryminowanie jego osoby przez organy orzekające w sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.