II SA/Bk 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na akt Zarządu Mienia Komunalnego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach faktycznych. Kierownik Działu Lokali Mieszkalnych działający z upoważnienia Dyrektora Zarządu Mienia Komunalnego w B., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], poinformował skarżącą – A. B., że jej wniosek o wynajęcie lokalu socjalnego nie zostanie przekazany do dalszego rozpoznania przy opracowywaniu listy na rok 2017, albowiem nie spełnia ona kryteriów umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy B., określonych w uchwale Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 3725). A mianowicie ustalono, że od listopada 2016 r. skarżąca zamieszkuje przy ul. [...] w W. a przepisy uchwały mówią, że osoby starające się o przydział lokalu gminnego, muszą fizycznie przebywać w Mieście B. z zamiarem stałego pobytu, a co za tym idzie ubiegać się o przydział lokalu z adresu białostockiego. Nadto ustalono, że konkubent skarżącej nie potwierdził przebywania w mieście przez okres co najmniej 1 roku (przed złożeniem załącznika do wniosku) z zamiarem stałego pobytu. Pismo to zaskarżyła do sądu administracyjnego A. B. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że skarga jest bezpodstawna bo wszelkie działania podejmowane w toku postępowania były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nadmieniono przy tym, że od stanowiska Zarządu, jakie zostało zajęte w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej nie służy odwołanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że przy rozpatrywaniu spraw związanych z najmem lokali nie stosuje się tej ustawy. Sprawy najmu lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu Gminy załatwiane są w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest pismo informujące skarżącą o tym, że nie spełnia ona kryteriów umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok, określonych w uchwale Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 3725) i w związku z tym jej wniosek o wynajęcie lokalu socjalnego nie zostanie przekazany do dalszego rozpoznania przy opracowywaniu listy na rok 2017. Podstawowym zagadnieniem w sprawie niniejszej jest ustalenie czy kwestionowane pismo może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być – zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.). W tej sprawie w przypadku działań podjętych w reakcji na wniosek skarżącej, jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy uchwały nr XXXIV/376/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok (Dz. Urz. Podl. z 2012 r. poz. 3725; dalej powoływana jako uchwała). Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków między innymi o najem lokali socjalnych uchwała reguluje w rozdziale 6. Procedura ta ma charakter kilkuetapowy i rozbudowany. Zgodnie z § 19 ust. 2 uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy jest wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Weryfikacji podlegają wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne (§ 19 ust. 3 uchwały). Weryfikacja merytoryczna, a zatem pod względem spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieli się na weryfikację wstępną, po której następuje etap sporządzania list oczekujących (§ 19 ust. 5 uchwały). Umieszczenie na liście oczekujących, co do zasady skutkuje złożeniem oferty zawarcia umowy najmu (§ 22 uchwały). Warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku kończących się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej jest pozytywna weryfikacja wniosku o której mowa w § 19 ust. 3 uchwały. Wstępna merytoryczna weryfikacja polega na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna jest dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajduje § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b uchwały, zgodnie z którym wnioskodawca jest zawiadamiany o odmowie zakwalifikowania wniosku do dalszego rozpoznania. W ocenie Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdza władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącej, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia jej na liście oczekujących, a następnie zawarcia umowy najmu. Tym samym należy stwierdzić, że wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08. Zaskarżone pismo nie stanowi jedynie wyjaśnienia skarżącej stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, ale stanowi akt władczy z zakresu administracji publicznej, obejmujący odmowę zakwalifikowania skarżącej do nadania dalszemu biegowi jej wniosku o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umów najmu lokalu socjalnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1873/15; wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2015 r., III SA/Kr 1624/14). Zaskarżone stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnoszące się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 7 września 2016 r., I OSK 1710/16; postanowienia NSA z 12 maja 2016 r. I OSK 3425/15). Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że zaskarżony akt z [...] kwietnia 2017 r. stanowi jednostronne, samodzielne i władcze działanie organu administracji, stwierdzające brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, celem umieszczenia wniosku na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy B. Wniesienie skargi na taki akt powinno być zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiego aktu, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżąca nie zachowała trybu zaskarżenia aktu Zarządu Mienia Komunalnego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], albowiem przed złożeniem skargi na ten akt do sądu administracyjnego nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.