II SA/Bk 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych oddala skargę. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 16 marca 2015 r., nr VI/64/15, zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białystok. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 23 lutego 2015 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę NR V/47/15 w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białegostoku. W dniu 16 marca 2015 r., Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr VI/64/15, zmieniającą własną uchwałę z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15, w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białystok, poprzez sprostowanie błędu pisarskiego w § 14 załącznika do tej uchwały. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15. Zdaniem organu nadzorczego, z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., przedmiotowa uchwała stała się bezprzedmiotowa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyło Miasto Białystok, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie rzeczywistej możliwości czynnego wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranego w sprawie materiału; 2) naruszenie prawa materialnego w zakresie wskazanym szczegółowo w skardze skarżącego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały nr V/47/15 Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu konsultacji społecznych Miasta Białegostoku w związku z uznaniem za bezprzedmiotową uchwały objętej zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem, prostującej błąd pisarski w uchwale nr V/47/15. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zaskarżył rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zaś uwzględnienie tej skargi przez sąd administracyjny będzie miało bezpośredni wpływ na losy uchwały, która jest przedmiotem procedury objętej niniejszą skargą. Dalej wskazano, że prowadząc postępowanie nadzorcze, Wojewoda P. naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ ten zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale zaniechał zawiadomienia o zgromadzeniu całości dowodów i materiałów celem umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Na samym początku wskazania wymaga, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 16 marca 2015 r. została przekazana Wojewodzie P. w dniu 19 marca 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2015 r. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W oparciu o przytoczone powyżej zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy podzielić stanowisko Wojewody P. wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r., że z racji na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15, zachodzi podstawa do stwierdzenia również nieważności uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 16 marca 2015 r., nr VI/64/15, której przedmiotem jest sprostowanie oczywistego błędu pisarskiego w uchwale z dnia 23 lutego 2015 r. Na samym początku zauważenia wymaga, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania, czyli art. 10 § 1 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Powyższe ma tym bardziej znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak słusznie bowiem wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 490/11, zastosowanie unormowania wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami art. 91 u.s.g. jest ograniczone, aczkolwiek nie można go wykluczyć. W tym względzie zauważenia wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiedniość stosowania tych przepisów musi zatem uwzględniać kilka okoliczności. Po pierwsze w postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów. Po drugie rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Po trzecie wreszcie organ nadzoru dysponuje tylko 30 dniowym zawitym terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu skarżąca Rada Miasta Białystok takiej okoliczności we wniesionej skardze nie wykazała, a zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Zdaniem Sądu, niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzorczy przepisów prawa materialnego. Zarówno uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 23 lutego 2015 r., nr V/47/15, jak i uchwała z dnia 16 marca 2015 r., nr VI/64/15, wydane zostały na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś kwestii, czy uchwała Rady Miasta Białegostoku z dnia 16 marca 2015 r. zmieniająca uchwałę z dnia 23 lutego 2015 r. winna się ostać w obrocie prawnym w sytuacji, gdy organ nadzorczy stwierdził nieważność uchwały z dnia 23 lutego 2015 r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. odpowiada prawu, chociaż nie wszystkie podniesione w nim przez ten organ argumenty należy uznać za trafne. Wojewoda niezasadnie powołał się bowiem na art. 92 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z chwilą zatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] marca 2015 r., wstrzymane zostało wykonanie będącej jego przedmiotem uchwały, co oznacza, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do Sądu, bądź też wydania przez ten Sąd orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę akt ten nie wywoływał skutków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 37/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 16 marca 2015 r. uchwalona jednak została przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] marca 2015 r., a zatem w okresie, gdy uchwała z dnia 23 lutego 2015 r. nie była jeszcze wstrzymana. Zdaniem Sądu, organ nadzorczy zasadnie rozstrzygnął na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. i taką zresztą podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06, jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to może on stwierdzić nieważność całej uchwały a nie tylko jej części. W ocenie niniejszego składu orzekającego, powyższa reguła dotyczy nie tylko badanej pod kątem zgodności z prawem przez organ nadzoru uchwały, ale także uchwały zmieniającej tę uchwałę. W przypadku wyeliminowania przez organ nadzoru uchwały w brzmieniu pierwotnym, organ ten musi wziąć także pod uwagę, czy uchwała o zmianie tej uchwały może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W tym miejscu przypomnieć należy, że obie uchwały Rady Miasta Białystok dotyczą przedmiotowo kwestii związanej z uchwaleniem zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego uchwały z dnia 23 lutego 2015 r. szczegółowo regulującej tę materię i pozostawienie uchwały z dnia 16 marca 2015 r., która dotyczy tylko § 14 wyeliminowanej uchwały, naruszałoby zarówno art. 5a ust. 2 u.s.g., jak i art. 91 ust. 1 u.s.g. W niniejszej skardze skarżący powołał się wprawdzie na zarzuty podniesione odnośnie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] marca 2015 r. bez ich szczegółowego przytoczenia i uzasadnienia, ale w uzasadnieniu skargi sam przyznał, że los uchwały z dnia 16 marca 2015 r. jest nierozerwalnie powiązany z losem uchwały z dnia 23 lutego 2015 r. i dopiero uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] marca 2015 r. (dotyczy uchwały z dnia 23 lutego 2015 r.) będzie miało wpływ na losy uchwały z dnia 16 marca 2015 r. Zdaniem więc Sądu, ze względów powyższych, brak jest potrzeby analizowania zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprawie II SA/Bk 350/15 dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. Reasumując, uchwalona przez Radę Miasta Białystok uchwała z dnia 16 marca 2015 r., nr VI/64/15, jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.g.n., jest nieważna, a zatem organ nadzorczy był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie przed organem nadzorczym zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.