II SA/Bk 353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę.- II SA/Bk 353/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając jako organ egzekucyjny, nałożył na G. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozebrania zjazdu i przepustu, który to obowiązek został określony w doręczonym stronie w dniu 01 października 2008 r. tytule wykonawczym. Jednocześnie wezwano zobowiązaną do wpłacenia grzywny oraz wykonania obowiązku rozbiórki w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Wskazano, że niewpłacenie grzywny spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zaś niewykonanie zobowiązania spowoduje wdrożenie wykonania zastępczego. Powyższe postanowienie wydano w oparciu o ustalenie, że G. D. nie wykonała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującej jej rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu wraz z przepustami z rury stalowej o średnicy 30 cm pod zjazdem i przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscu połączenia z działką nr [...] w N. gm. W. Podano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 119, 121 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, że jej przepisy dla egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, a niedotyczącego rozbiórki budynku, przewidują jednorazową grzywnę w wysokości 10.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła G. D. Oświadczyła, że nie jest w stanie uiścić wymierzonej grzywny, bowiem jej miesięczny dochód wynosi 200 zł. Wskazała, że nie może przywrócić do poprzedniego stanu terenu obecnego zjazdu, bowiem nie istnieje już działka wskazana w tytule wykonawczym nr [...]. Została ona podzielona i obecnie zjazd znajduje się na działce nr [...], a z własnej działki nie posiada ona dostępu do pasa drogowego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej wysokości grzywny i wymierzył ją w wysokości 5.000 zł, zaś w pozostałej części utrzymał orzeczenie w mocy. Organ odwoławczy ustalił identyczny stan faktyczny sprawy jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał, że decyzją z [...] maja 2008 r. ostatecznie nałożono na G. D. obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu wraz z przepustem. Następnie do w/w wystosowano [...] sierpnia 2008 r. upomnienie, pomimo którego obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W dniu [...] września 2008 r. wystawiono tytuł wykonawczy, a następnie [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia, którą strona zakwestionowała. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy wyprowadził konieczność zastosowania środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wywiódł, że jest to środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, bowiem grzywna podlega zwrotowi, a zatem jej zastosowanie realizuje dyspozycję art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazującej wybierać środki egzekucyjne najmniej uciążliwe. Odmiennie niż organ I instancji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego określił wysokość grzywny na kwotę 5.000 zł, nie 10.000 zł. Wskazał, że ustalenie wysokości tego środka egzekucyjnego jest uznaniowe, z tym że zgodnie z art. 121 § 2 ustawy każdorazowa grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ocenił, że w przypadku odwołującej się obniżona grzywna spełni swoje zadanie. Zdaniem organu strona wykazała trudną sytuację materialną, w tym brak dochodów - poza niskimi dochodami z działalności rolniczej, wykazała wysokość wydatków oraz przedstawiła trudną sytuację rodzinną. Na tej podstawie ustalono, że kwota 5.000 zł stanowi wysokość wyważoną pomiędzy opisaną sytuacją strony, zakresem nałożonych obowiązków oraz koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji. Nadto organ podał, że grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, stanowi formę nacisku, a nie karę i może zostać zwrócona po wykonaniu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do sądu administracyjnego G. D. wnosząc o jego uchylenie. Podniosła nieadekwatność wysokości grzywny w stosunku do wagi popełnionej samowoli. Zwróciła uwagę, że na jej działce położono na podstawie innych decyzji kable telekomunikacyjne, wykonano kanał tłoczny oraz kanał deszczowy, za które nie otrzymała stosownego wynagrodzenia, a w wyniku których dochodzi do zalewania jej działki. Przyznała, że wykonała sporny zjazd, jednak wynikało to z konieczności zapewnienia drogi przeciwpożarowej. Zarzuciła organom nadzoru budowlanego sprzeczność w działaniach i brak kontroli posadowienia znajdujących się na terenie jej działki urządzeń, a sankcjonowanie wyłącznie jej działań. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę w piśmie z dnia 09 listopada 2009 r. (k. 76) zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, a zastosowanie środka nieprowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku i zbyt uciążliwego dla strony. Podniósł, że zastosowany środek spowoduje dodatkowe koszty po stronie skarżącej, a organ nie wziął pod uwagę jej bardzo trudnej sytuacji materialnej, z powodu której wykonanie obowiązku jest niemożliwe w zastosowanej formie. Pełnomocnik podniósł, że charakter obowiązku nie stoi na przeszkodzie nakazaniu jego wykonania przez inną osobę, co będzie środkiem łagodniejszym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym uchybień przepisom prawa zarzuconych w skardze, jak również innych, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej u.p.e.a., w razie uchylania się strony od wykonania obowiązku wierzyciel nie ma swobody we wdrożeniu postępowania egzekucyjnego, ale powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W postępowaniu egzekucyjnym prowadzącym do przymuszenia strony do wykonania nakazu rozbiórki, a więc dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (jak w sprawie niniejszej), organ ma do dyspozycji następujące środki: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Powyższy katalog jest zamknięty, co nie daje organowi możliwości wyboru innej metody przymuszenia strony do realizacji obowiązku. W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest zasadność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Główny zarzut sformułowany przez stronę skarżącą dotyczy naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilkunastu – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie sądu wszystkie powyższe warunki spełnia w stosunku do skarżącej grzywna w celu przymuszenia ustalona w postępowaniu odwoławczym na kwotę 5.000 zł. Zgodzić się należy z organem, że dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego był on ograniczony charakterem obowiązku – nakazem rozbiórki. W takiej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie, faktycznie wybór jest ograniczony do grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego (vide wyrok WSA w Kielcach z 25.02.2009 r., II SA/Ke 6/09, Lex nr 478530). Skład orzekający stanowisko to podziela. Spośród dwóch w/w środków organ dokonał wyboru grzywny. Należy zauważyć, że skarżąca polemizując z zastosowanym środkiem egzekucyjnym nie podała żadnych argumentów mających uzasadnić zastosowanie wykonania zastępczego. Natomiast organ własny wybór sposobu przymuszenia wyczerpująco umotywował, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa i podane argumenty zasługują na podzielenie. W szczególności grzywna w celu przymuszenia faktycznie nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, bowiem raz uiszczona, może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126 u.p.e.a.), a w sytuacji niezapłacenia grzywny ale wykonania obowiązku – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Tym samym nie stanowi ona samoistnego ciężaru, na którego poniesienie strona nie ma żadnego wpływu. Z kolei zastosowanie wykonania zastępczego generuje koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę, a następnie koszty w postaci wynagrodzenia wykonawcy. Powyższe przemawia bezspornie za zastosowaniem grzywny, bowiem powstanie dodatkowych kosztów, które strona będzie miała obowiązek w przyszłości pokryć przy wykonaniu zastępczym, uniemożliwia przyjęcie, że jest ono mniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tym samym wykonanie zastępcze w rozpoznawanym przypadku nie spełnia warunku z art. 7 § 2 u.p.e.a., a spełnia go grzywna w celu przymuszenia. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o konieczności wdrożenia trybu zastępczego również i z tego powodu, że – w okolicznościach tej konkretnej sprawy -odsuwa ono w czasie wykonanie nakazu rozbiórki, a zatem nie spełnia kolejnego warunku z art. 7 § 2 u.p.e.a. tj. bezpośredniego doprowadzenia do wykonania obowiązku. Zakres prac związanych z likwidacją zjazdu uprawnia do wniosku, że wypełnienie zobowiązania będzie możliwe do zrealizowania przez skarżącą w krótszym czasie niż w sytuacji wykonania zastępczego, które jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu procedury wyłonienia wykonawcy. Przy tym, jak wyżej wskazywano, odsunięcie w czasie nie zwolni skarżącej z obowiązku poniesienia kosztów związanych z wykonaniem zastępczym. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić trzeba, że wybór grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego celem skłonienia skarżącej do wykonania nakazu rozbiórki był optymalny i uzasadnienie tego wyboru zasługuje na podzielenie. Organ rozważył możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie tylko grzywny w celu przymuszenia, ale i wykonania zastępczego oraz uzasadnił wyczerpująco dlaczego dokonał takiego a nie innego wyboru. Zdaniem sądu zaprezentowana ocena skutecznie broni się przed zarzutem dowolności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że NSA w wyroku z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08 (Lex nr 503474) zajął stanowisko o pierwszeństwie zastosowania grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z prawa budowlanego. Wskazano w uzasadnieniu tego stanowiska, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe zagrożenie zastosowania wykonania zastępczego w wypadku nieuiszczenia grzywny i niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Skarżąca kwestionowała również wysokość zastosowanej grzywny wskazując na trudną sytuację życiową i materialną, w tym brak dochodów i trudności w zakresie zaspokojenia potrzeb. Niewątpliwie ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia ustawodawca pozostawił uznaniu organu ograniczając jedynie jej maksymalny wymiar. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Jak wskazał NSA, organ egzekucyjny stosujący przedmiotową grzywnę, winien kierować się efektywnością egzekucji, mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego oraz górną granicę grzywny i w uzasadnieniu powinien przytoczyć okoliczności uzasadniające wysokość grzywny. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wymykałoby się kontroli sądu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, Lex nr 437519). Zgodnie z art. 121 § 1 i § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie można przekraczać kwoty 10.000 zł. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił grzywnę na kwotę maksymalną 10.000 zł. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez stronę, a dotyczących jej sytuacji materialnej, zmniejszył grzywnę o połowę, do kwoty 5.000 zł, argumentując to wyważeniem między trudną sytuacją zobowiązanej, koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji oraz zakresem nałożonych obowiązków. Zdaniem sądu stanowisko organu w przedmiocie wysokości grzywny mieści się w granicach prawa i nie nosi cech dowolności, tym bardziej że organ orzekał opierając się na wszechstronnie udokumentowanej w postępowaniu administracyjnym sytuacji materialnej skarżącej (vide dokumenty przedstawione na etapie postępowania administracyjnego: rachunki, faktury itp.). Zatem zarzuty skargi dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej nie są nowe i zostały uwzględnione w postępowaniu odwoławczym poprzez odpowiednie zmniejszenie wysokości środka egzekucyjnego, uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. W ocenie sądu w sprawie niniejszej nie ma podstaw do odstępowania od zastosowania grzywny w celu przymuszenia na rzecz wykonania zastępczego tylko z tego powodu, że strona nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi, bowiem przedmiotowa grzywna nie jest karą, ale środkiem przymuszającym i strona, jak to już wyżej wskazywano, może się od niego uwolnić wykonując sporny obowiązek (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Jak wskazał NSA w wyroku z 28 stycznia 2009 r., II OSK 8/08, Lex 525841 - strona nie może skutecznie zwalczać środków egzekucyjnych powołując się na swą złą sytuację materialną w przypadku, gdy nie tylko nie podejmuje starań wykonania ciążącego na niej obowiązku, a wręcz przeciwnie - konsekwentnie kontestuje ten obowiązek. Natomiast, zdaniem składu orzekającego, powołując się na swoją sytuację finansową strona może zwalczać wysokość środka egzekucyjnego, z której to możliwości w sprawie niniejszej skorzystała doprowadzając do zmniejszenia jego wysokości. Na marginesie podać należy, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej w postaci wykonania przez skarżącą zjazdu toczyło się od stycznia 2008 r., w tym nakaz rozbiórki zjazdu w I instancji został wydany [...] kwietnia 2008 r., a utrzymany w mocy [...] maja 2008 r. Skarżąca konsekwentnie kwestionowała obowiązek wykonania nakazu rozbiórki. W postępowaniu egzekucyjnym upomnienie wydano [...] sierpnia 2008 r. (doręczono dzień później), zaś tytuł wykonawczy wystawiono [...] września 2008 r. Na te czynności G. D. nie reagowała. Dopiero zakwestionowała postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powołując się na trudną sytuację materialną. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w sprawie II SA/Bk 451/08 (ze skargi G. D. na decyzję w przedmiocie ustalenia renty planistycznej) wynika, że w dniu 23 października 2007 r. dokonała sprzedaży działki nr [...] i udziału 1/5 w działce nr [...] za kwotę 140.000 zł (k. 347 -352 w/w sprawy). Z treści postanowień w przedmiocie prawa pomocy wydanych w sprawie II SA/Bk 451/09, w których oddalono wnioski i zażalenia skarżącej wynika, że w okresie od czerwca do sierpnia 2008 r. posiadała na rachunku bankowym z tytułu zlikwidowanych lokat kwotę ponad 200.000 zł, a jeszcze w listopadzie 2008 r. posiadała na rachunku kwotę 10.000 zł (k. 76, 92, 153, 261-264, 304-307). Z powyższego wynika więc, że w okresie powstania przedmiotowego obowiązku rozbiórki w/w dysponowała środkami na jego wykonanie, gdyż dysponowała bardzo dużymi środkami finansowymi. W tych okolicznościach argumenty w postaci obecnej trudnej sytuacji materialnej wywołującej trwającą niemożność wykonania obowiązku rozbiórki tracą na znaczeniu dla oceny legalności wysokości wymierzonej grzywny na datę wydania zakwestionowanego postanowienia. W kwestii wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy zawartego w piśmie z 29 stycznia 2010 r. (k. 101) wskazać należy, że okoliczności w nim wskazane dotyczą innego postępowania administracyjnego, które pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, dlatego wniosek podlegał oddaleniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.