II SA/Bk 364/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania okresowych przeglądów stanu technicznego budynku oddala skargę Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w związku z otrzymanym w dniu [...] stycznia 2017 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., pisma właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w C. – M. i A. K., informującego o postępującej degradacji tego budynku. W dniu [...] lutego 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględzin w wyniku których ustalił, że w budynku znajduje się 6 lokali mieszkalnych. Budynek został wybudowany w pierwszej połowie dwudziestego wieku i był własnością L., zaś od 2012 r. należy do właścicieli znajdujących się tam lokali mieszkalnych. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno - kanalizacyjną i odgromową. Nadto ustalono, że: - w lokalu nr [...] brak jest wentylacji grawitacyjnej łazienki, w pomieszczeniu kuchni butla gazowa zlokalizowana jest zbyt blisko od czynnego pieca kaflowego; - w lokalu nr [...] wymieniono piec kaflowy na piec metalowy, brak jest wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu łazienki i kuchni, zwisające luźno niezabezpieczone przewody elektryczne zasilające urządzenia; - w lokalu nr [...] brak jest wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu łazienki; - w lokalu nr [...] brak jest wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu łazienki, są widoczne zacieki na sufitach i ścianach mieszkania. Brak jest zabezpieczenia podłogi materiałem niepalnym przed paleniskiem pieca kaflowego; - w lokalu nr [...] brak jest wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu łazienki i kuchni, występują zarysowania na glazurze, widoczne odpryski i rysy na sufitach. Właściciel lokalu nr [...] przedłożył inwentaryzację budynku, protokół (sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe) z dnia [...] grudnia 2013 r. przeprowadzonych pomiarów ochronnych instalacji elektrycznej. Oświadczył przy tym, że w swoim lokalu mieszkalnym nie wykonywał żadnych robót od czasu zakończenia sprawy [...] PINB w B. i ostatecznych rozstrzygnięć organu odwoławczego i GUNB w tej sprawie. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził w budynku uszkodzony przewód instalacji odgromowej, niewłaściwy stan techniczny połaci dachowej (spękania pokrycia) oraz obróbek blacharskich i orynnowania. Żaden z właścicieli lokali nie okazał książki obiektu budowlanego wymaganej przepisami art. 64 ustawy – Prawo budowlane, oraz nie posiadał (oprócz właściciela lokalu nr [...] w zakresie inst. elektrycznej) protokołów sprawdzeń wymaganych art. 62 ustawy. Organ stwierdził, że współwłaściciele przedmiotowego budynku mieszkalnego, od chwili nabycia lokali do chwili obecnej nie wywiązali się z obowiązku wynikającego z art. 61 ustawy. W konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał właścicielom [...] lokali mieszkalnych: M. i A. K., K. Z., L. G., E. I., M. i P. D., E. i J. B. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] przy ul. [...] w m. C. - wykonanie w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r., okresowych przeglądów stanu technicznego budynku wymaganych przepisami art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, zawierających dokonane przez osoby posiadające niezbędne kwalifikacje w tym zakresie, sprawdzenia stanu technicznego: - elementów budynku i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania budynku; - instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska; - instalacji gazowych (kuchenki na gaz propan - butan); - przewodów kominowych (dymowych , spalinowych i wentylacyjnych); - przydatności do użytkowania przedmiotowego budynku, estetyki obiektu oraz jego otoczenia; - instalacji piorunochronnej i elektrycznej wewnętrznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, oraz zobowiązał do przedłożenia protokołów, niezwłocznie po wykonaniu przeglądów, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla użytkowników budynku Od decyzji tej odwołanie złożyli M. i A. K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie prowadzono postępowanie dotyczące niewłaściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. Organ pierwszej instancji uznał, że obecny stan techniczny budynku może wpływać na zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców i bezpieczeństwo ich mienia. Przeglądy techniczne, jakie powinny być wykonywane w budynku, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane, mają na celu ustalenie zagrożeń występujących w budynku i zakresu koniecznych robót do wykonania aby budynek ten mógł być użytkowany przez jego mieszkańców w sposób bezpieczny. Natomiast w rozpatrywanej sprawie współwłaściciele budynku nie wykonują przeglądów technicznych budynku wielorodzinnego i nie prowadzą książki obiektu budowlanego, czym naruszają przepisy art. 62 ust 1 i art. 64 ustawy - Prawo budowlane. Stąd organ pierwszej instancji nakazał współwłaścicielom budynku wielorodzinnego wykonanie określonych obowiązków, zgodnie z sentencją kwestionowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej właściwie nałożono, na współwłaścicieli budynku wielorodzinnego, obowiązki wynikające z ww. przepisów. Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i brak wskazania podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podał, że nie dopatrzył się takiego naruszenia. Również za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 6 i 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślono, że bezspornym w sprawie jest ustalony brak książki obiektu oraz brak protokołów prowadzonych - zgodnie z przepisami - przeglądów w budynku. Ustalenia dokonane podczas oględzin przez organ pierwszej instancji nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ani zaniechania, ani stronniczości w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Niezasadny jest także, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 K.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołującym się wzięcia udziału w oględzinach lokalu nr [...]. Podano, że w niniejszej sprawie konflikt odwołujących z pozostałymi mieszkańcami budynku jest nasilony, zaś organ pierwszej instancji przeprowadzający czynności oględzin nie miał możliwości ani podstaw prawnych, do siłowego zapewnienia im wejścia do lokali zajmowanych przez innych mieszkańców, nieprzychylnie do nich nastawionych. Jednakże organ zapewnił odwołującym możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, z czego odwołujący korzystali zarówno w organie pierwszej instancji jak i w organie odwoławczym. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., poprzez brak poinformowania stron - przez PINB w B. - o konieczności posiadania książki obiektu budowlanego. Organ podał, że to ustawa – Prawo budowlane nakłada na właścicieli, którzy stają się współwłaścicielami budynku wielorodzinnego, obowiązki określone w rozdziale 6. Także zarzut braku uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku odwołujących o wszczęcie postępowania w zakresie wskazywanych przez nich samowoli budowlanych wykonanych w lokalach [...] jest niezasadny. Podkreślono, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś w sprawie samowolnie wykonanych robót czy zmiany sposobu użytkowania ww. lokali. Organ podkreślił przy tym, że prowadzone przez PINB w B. postępowanie dotyczące robót budowlanych w lokalu nr [...] zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającą nałożenia na właściciela tego lokalu czynności związanych z wykonanymi robotami. Natomiast pismo odwołujących dotyczące przeprowadzonych w lokalu nr [...] – ich zdaniem - samowolnych robót zostało przesłane, zgodnie z właściwością do organu pierwszej instancji, celem rozpoznania zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Skarżący zostali o tym poinformowani. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli M. i A. K. i zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a). art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 85 § 2 w zw. z art. 88 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie im udziału w przeprowadzanym dowodzie z oględzin w zakresie oględzin lokalu nr [...], na skutek zaniechania wezwania właścicieli lokali 5 i 6 do okazania przedmiotu oględzin oraz ukarania grzywną za bezpodstawną odmowę okazania lokali, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; b). art. 104 K.p.a., poprzez nie rozpoznanie sprawy co do jej istoty i nie rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania wniosku; c). art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego z pisma z dnia [...] lutego 2017 r. o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy technicznej ze szczegółami, badaniami wytrzymałości stropu, obciążeń, poziomu drgań i hałasu celem ustalenia okoliczności wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie; d). art 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebranie w sposób wyczerpującego materiału dowodowego, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie; e). art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nieprzekazanie jej do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji, gdy decyzja ta, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 2. przepisów prawa materialnego, tj. a). art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu właścicieli do dokonania okresowych przeglądów stanu technicznego budynku, w sytuacji gdy nałożenie tego obowiązku nie było objęte treścią żądania wnioskodawców inicjującego postępowanie administracyjne; b). art. 66 ust 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że żądanie skarżących nie zostało rozpatrzone co do jego istoty. Skarżący domagali się bowiem przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku z uwagi na postępującą degradację, która skutkuje narażeniem na niebezpieczeństwo dla zdrowia, mienia i życia. Skarżący podnosili przy tym, że ich zdaniem, przyczyną degradacji, jest samowolna przebudowa lokalu nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia czy zaistniały przesłanki określone w art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem organy ograniczyły się do przeprowadzenia oględzin i nakazania współwłaścicielom dokonania przeglądu technicznego budynku, co nie stanowi o rozstrzygnięciu ich żądania. Zarzucono również, że organy nie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Ograniczyły się jedynie do przeprowadzenia oględzin i to w sposób nieprawidłowy. Uniemożliwiono bowiem skarżącym udział w oględzinach lokali nr [...] i [...]. Zdaniem skarżących twierdzenie, że organ pierwszej instancji nie miał możliwości ani podstaw prawnych do siłowego zapewnienia wejścia do spornych lokali, świadczy o stronniczości organów i wprowadzania skarżących w błąd. Skarżący wywiedli, że organy administracji nie siłowo, ale poprzez zastosowanie instrumentów służących zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu mogły umożliwić im udział w oględzinach lokali [...]. Wskazano, że osoby w których władaniu znajduje się przedmiot oględzin są obowiązane na wezwanie organu okazać go. Z kolei bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin może spowodować nałożenie przez organ grzywny. Zaniechanie w tym zakresie nie może zostać, zdaniem skarżących, naprawione poprzez umożliwienie im zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyjaśnił, że gdyby skarżących wpuszczono do spornych lokali to mieliby oni możliwość skontrolowania czy protokół jest sporządzony prawidłowo i mogliby zadawać pytania i składać wyjaśnienia. Dodatkowo skarżący podał, że organ razem z niniejszą sprawą powinien prowadzić sprawę dwóch samowoli budowlanych w lokalach 4 i 6. Zarzucił, że wymusza się na skarżących dokonanie przeglądu obiektu, który jest niesprawny technicznie. W ocenie skarżącego najpierw należałoby doprowadzić do zgodności z prawem wszystkie samowole budowlane w poszczególnych lokalach i dopiero potem nakazywać robienie przeglądów technicznych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Na wstępie rozważań odnieść się należy do podstawowego zarzutu dotyczącego nie rozpoznania sprawy co do jej istoty i nie rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania wniosku. Zdaniem skarżących przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej powinny być samowole budowlane w poszczególnych lokalach. Samowole te bowiem wpływają na postępującą degradację całego budynku. Stan techniczny budynku powinien stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w dalszej kolejności. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, to właśnie treść wniosku wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się regułę, zgodnie z którą postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków wszczynane jest z urzędu, postępowanie zaś prowadzące do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Uwzględniając charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, stwierdzić należy, że postępowanie tych organów, co do zasady, wszczynane jest z urzędu (vide: glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie, II SAB/Ol 24/08 pub. Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. W tym kontekście nie ma więc istotnego znaczenia treść złożonego na samym początku postępowania pisma skarżących z dnia [...] grudnia 2016 r. Natomiast rzeczą organu nadzoru budowlanego było sprawdzenie wskazanych przez skarżących w tym piśmie okoliczności. W konsekwencji, jak wynika z zawiadomienia z dnia [...] lutego 2017 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej wszczął postępowanie dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku. Skoro organ nadzoru budowlanego nie był związany treścią żądania nie można skutecznie postawić zarzutu dotyczącego nie rozpoznania sprawy co do jej istoty i nie rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania wniosku. Podnieść również należy, że sprawa dotycząca stanu technicznego całego budynku i sprawa dotycząca samowoli budowlanej w poszczególnych lokalach to dwie różne rodzajowo sprawy. Niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego całego budynku. Postępowanie to mogło być wszczęte w każdym czasie przez organ nadzoru budowlanego i do jego wszczęcia nie był potrzebny wniosek skarżących. Nadmienić przy tym należy, na co słusznie wskazują organy, że kwestia dotycząca samowoli budowlanej w lokalu nr [...] została zakończona ostateczną decyzją odmawiającą nałożenia na właściciela tego lokalu czynności związanych z wykonanymi robotami. Natomiast sprawa samowoli budowlanej w lokalach nr [...] będzie przedmiotem odrębnego postępowania, o czym skarżący zostali poinformowani. Wbrew twierdzeniom skargi, organy administracyjne zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny i ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. W konsekwencji prawidłowo zastosowały przepis art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zauważyć należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było tylko i wyłącznie ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 3, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Dla zastosowania tej regulacji wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego może stworzyć takie zagrożenie. Działania organu nadzoru budowlanego mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 2675/14 (Lex 2118249) jedyną, ale i wystarczająca przesłanką warunkującą zastosowanie trybu z art. 62 ust. 3 ustawy jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi. Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzone w niniejszej sprawie wady techniczne obiektu budowlanego mogą takie zagrożenie spowodować. Zasadnie organy przyjęły, że zgromadzony materiał dowodowy w toku postępowania administracyjnego daje podstawę do stwierdzenia, iż budynek podlegający kontroli jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenie życia, zdrowia i bezpieczeństwa mienia. Świadczą o tym stwierdzone wady w szczególności uszkodzony przewód instalacji odgromowej, niewłaściwy stan techniczny połaci dachowej (spękania pokrycia) oraz obróbek blacharskich i orynnowania a także brak wentylacji grawitacyjnej w poszczególnych lokalach. Spełnienie tej przesłanki stanowi podstawę nałożenia na współwłaścicieli obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji tj. sprawdzenia stanu technicznego budynku przez osoby posiadające niezbędne kwalifikacje, które pozwolą na ustalenie rzeczywistego jego stanu technicznego i określenie jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu technicznego zgodnego z prawem. Ustalenia co do stanu technicznego budynku zostały dokonane podczas oględzin i nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa zarzut dotyczący nieuwzględnienie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu, albowiem organy nadzoru budowlanego w ramach sowich kompetencji były w stanie ustalić stan techniczny budynku. Również zarzut dotyczący pozbawienia skarżących możliwości udziału w oględzinach lokali [...] nie ma wpływy na legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jak już bowiem podano na wstępie sprawa nie dotyczy samowoli budowlanej ww. lokalach ale stanu technicznego całego budynku. Także ustalenia dokonane w tych lokalach nie miały przesądzającego wpływu na treść rozstrzygnięcia kwestionowanego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).