II SA/Bk 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. wniosku P. C., E. B., E. R., H. N., E. F., M. J. i D. O.o przystąpienie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły p o s t a n a w i a wniosek oddalić , Wojewoda P. na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. dalej powoływanej jako u.s.w.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Policealnej nr [...] P. M. i S. w B. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2015 r. P. C., E. B., D. O., E. R., H. N., E. F., M. J. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. W podstawie prawnej wniosku powołano przepis art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). Zdaniem wnioskodawców, w sprawie niniejszej poza wszelką wątpliwością pozostaje okoliczność, że kwestionowana uchwała podjęta została w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Bezspornym jest również fakt, że nie brali oni udziału w tym postępowaniu. Nadto zdaniem wnioskodawców uchwała odnosi się bezpośrednio do ich interesu prawnego, albowiem każdy z nich był zatrudniony ww. szkole bądź jako nauczyciel, bądź jako pracownik administracji. W przypadku nauczycieli uchwała skutkuje naruszeniem art. 20 ust. 3 Karty Nauczyciela a nadto art. 45 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W przypadku pozostałych pracowników interes prawny wynika z art. 32 Konstytucji. Skoro bowiem powszechnie akceptowany jest pogląd, że nauczyciele będący pracownikami likwidowanej szkoły posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie zaskarżenia uchwały dotyczącej likwidacji szkoły to powołując się na zasadę równości uznać należy, że pozostali pracownicy szkoły powinni być traktowani w taki sam sposób jak nauczyciele. Brak jest bowiem przepisów prawa, które umożliwiałyby pozostawienie pozostałych pracowników w gorszej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Wniosek jest niezasadny. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W § 2 zd. 1 przewidziano, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy swoje żądanie opierają na stwierdzeniu, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik dotyczy ich interesu prawnego. A zatem podstawę prawną wniosku stanowi przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. W świetle tej regulacji dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego (vide: postanowienia NSA z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10, z 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na to, że z lektury wniosku wynika iż pełnomocnik wnioskodawców myli dwa odrębne systemy badania zgodności uchwał organów samorządu województwa z prawem (świadczy o tym fakt powoływania w uzasadnieniu wniosku orzecznictwa dotyczącego skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – odpowiednio art. 90 ust. 1 u.s.w. z którego wynika, że nauczyciele mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał dotyczących likwidacji szkoły), na wstępie należy podać kilka uwag porządkujących. Ustawy samorządowe (dotyczące gminy, powiatu, województwa) regulują dwa systemy badania zgodności uchwał z prawem. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze. Dalsze uwagi będą już prowadzone na gruncie przepisów ustawy o samorządzie województwa, albowiem skarga dotyczy uchwały sejmiku województwa. W ramach postępowania nadzorczego – wojewoda jako organ nadzoru może kwestionować prawidłowość uchwały w dwojakiej formie. Po pierwsze może unieważnić uchwałę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowi o tym przepis art. 82 ust. 1 u.s.w. zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Po drugie, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 82c ust. 1 po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Przysługuje ona każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze skargą wniesioną przez organ nadzoru w trybie art. 82c ust. 1 u.s.w. Przepis ten w sposób samodzielny legitymuje organ nadzoru do wniesienia skargi i nie może być podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ, wnoszący skargę na uchwałę oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (vide: postanowienia NSA z:12 lipca 2012 r., II OZ 596/12, Lex nr 1248502, 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10, Lex 663731, 29 września 2010 r., II OZ 899/10, Lex nr 743989). Wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszych postępowaniem. Nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak też ograniczone terminem. Oznacza to, że wnioskodawcy nie mogli być pozbawieni udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik dotyczy ich interesu prawnego. Po pierwsze dlatego, że takie postępowanie przed wniesieniem skargi przez wojewodę się nie toczyło, po wtóre nie mieli oni przymiotu strony postępowania nadzorczego. W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia pracowników likwidowanej szkoły jako uczestników w postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej przez organ nadzoru w trybie art. 82c ust. 1 u.s.w. Kwestią podlegająca rozważeniu Sądu było także to czy w sytuacji wniesienia skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 82c ust. 1 u.s.w., podstawą do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym może być przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. W ocenie Sądu odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść samodzielnie skargę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w., w postępowaniu sądowym zainicjowanym przez organ nadzoru skargą na uchwałę samorządu województwa. Cechą szczególną skargi na uchwałę organu samorządu jest, że uprawnioną do jej wniesienia jest osoba, której interes prawny został taką uchwałą naruszony. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie legitymacja skargowa oparta jest na innej zasadzie niż to wynika z art. 50 p.p.s.a.(vide: postanowienie NSA z 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10, lex nr 743861, postanowienie WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 144/10, Lex nr 665320). Skoro ustawa samorządowa przewiduje inny charakter legitymacji skargowej przy skargach wnoszonych na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stosować innej miary i uznawać, że dla ich uczestniczenia w postępowaniu wystarczy samo legitymowanie się interesem prawnym (vide: postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r., II OZ 134/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując stwierdzić należy, że wnioskodawcy nie mogą być uczestnikami postępowania wszczętego skargą organu nadzoru na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, co nie wyklucza ich samodzielnej skargi wniesionej w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.