II SA/Bk 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędzia NSA Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.), Sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. w Białymstoku na rozprawie sprawy ze skargi B. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku p o s t a n a w i a: 1. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: czy przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na powyższe pytanie prawne. II SA/Bk 373/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Kierownika Biura ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych w Ł. odmówiono B. W. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dwoje małoletnich dzieci – M. i M. W. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego, bowiem jej rodzina uzyskała w 2007 r. łączny dochód - 35.686, 77 zł, dochód miesięczny - 2.973, 90 zł, a dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2007 r. wyniósł 743, 47 zł. Wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903 ze zm.) - kryterium dochodowe w przeliczeniu na osobę w rodzinie uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku wynosi 583 zł. Wnioskodawczyni przekroczyła to kryterium o 160, 48 zł, dlatego nie przysługuje jej ani zasiłek, ani dodatki do niego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. W. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7 i art. 77 ust. 1 Kpa. Podniosła, że kierując się wyłącznie gramatyczną wykładnią przepisu art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, nieuwzględniając ponoszonych przez nią znacznych wydatków związanych z wychowywaniem dwojga niepełnosprawnych dzieci - organ wydał rozstrzygnięcie pozostające w rażącej sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z naruszeniem powołanych powyżej przepisów Konstytucji RP zapewniających prawo do równego traktowania oraz zapewniających rodzinom i osobom niepełnosprawnym pomoc w zabezpieczeniu egzystencji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego ma charakter związany, a nie uznaniowy. W postępowaniu tym ustala się fakt spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania świadczenia i w zależności od wyniku ustaleń wydaje decyzję pozytywną lub negatywną. Wskazano, że rodzinom z dzieckiem niepełnosprawnym ustalono wyższe niż podstawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie tj. 583 zł, zatem znajdują się one w lepszej sytuacji niż rodziny nieposiadające dzieci niepełnosprawnych. Zauważono, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie korzystniejszych warunków rodzinom z kilkorgiem niepełnosprawnych dzieci, to wynikałoby to wprost z przepisu, a taka regulacja nie została wprowadzona również w toku wielokrotnych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego, w ocenie organu II instancji, nie można doszukiwać się jej w drodze stosowania wykładni systemowej czy celowościowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego B. W. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z: a). art. 2, 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b). art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, c). art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim zrównuje przewidziany jako warunek nabycia zasiłku rodzinnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością, z dochodem rodziny posiadającej dwoje lub więcej takich dzieci – jest zgodny z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej i może stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku; 2. naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 ust. 1 i art. 136 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno niepełnosprawne dziecko, a także całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nakazującego rozstrzygnąć szczególny przypadek skarżącej w sposób odpowiadający celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania przed sądem i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność przepisu art. 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 2, 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu B. W. podała, że jej rodzina składa się z czterech osób: męża, skarżącej oraz dwojga niepełnosprawnych dzieci. Jedynie mąż jest czynny zawodowo, bowiem ona zrezygnowała z pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Przyznała, że uzyskany przez jej rodzinę w roku 2007 dochód, w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł 743, 47 zł i przekroczył kryterium ustawowe 583 zł ustalone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła jednak, że jej sytuacja życiowa ma charakter odosobniony, bowiem statystycznie rzecz ujmując niewiele jest rodzin, w których problem niepełnosprawności dotyka dwoje lub większą liczbę dzieci, tak, jak w rodzinie skarżącej. Podwyższenie limitu dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie, w której jest jedno dziecko niepełnosprawne zaledwie o kilkadziesiąt złotych - z 504 zł do 583 zł - nie uwzględnia faktu, że różnice w wydatkach rodzin z jednym niepełnosprawnym dzieckiem a rodzin z dwojgiem lub większą liczbą takich dzieci są bardzo duże. Wskazała na konieczność ponoszenia zwiększonych kosztów stałych, takich jak: leki, rehabilitacja, sprzęt rehabilitacyjny, koszty zapewnienia współudziału opiekuna w procesie leczenia i edukacji dziecka oraz zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, koszty przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych oraz pomocy technicznych. Z wymienionych wydatków, jak wskazała, nie może zrezygnować, gdyż wiążą się one z zapewnieniem dzieciom normalnego funkcjonowania w społeczeństwie: poruszania się, komunikacji, przygotowania do samodzielnego życia. Podniosła, że wydatki te dotyczą każdego dziecka oddzielnie, bowiem nie sposób dokonać zakupu wspólnego, jednego wózka inwalidzkiego, jednej partii leków czy świadczeń rehabilitacyjnych. Wydatków powyższych nie są również w stanie zrekompensować inne formy pomocy publicznej. Tymczasem rozumowanie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, prowadzące do odebrania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków jest, w ocenie skarżącej, sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym jest zapewnienie rodzinom środków utrzymania na poziomie wyższym aniżeli potrzeby egzystencjalne. Skarżąca dokonała również hipotetycznego zestawienia wydatków rodziny z jednym i z dwojgiem niepełnosprawnych dzieci - przy tych samych dochodach - obrazującego fakt dysproporcji w realnych środkach pozostających do dyspozycji obydwu kategorii rodzin. Podniosła, że minimum socjalne w roku 2007 na jedną osobę w rodzinie czteroosobowej zostało ustalone na poziomie 646,80 zł, a w czerwcu 2008 r. na 694 zł, zatem rodzina posiadająca dwoje niepełnosprawnych dzieci o miesięcznym dochodzie na osobę 583 zł odpowiadającym kryterium art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dysponuje środkami finansowymi niższymi od minimum socjalnego. Skarżąca odwołała się do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuciła, że założenie ustawy nie zostało zrealizowane, bowiem nie zapewniono odpowiedniego narzędzia dla jego wprowadzenia w życie. Krytycznie oceniła argumentację organów orzekających w sprawie przyjmującą, że ustalenie jednakowego, podwyższonego limitu dochodu rodzinom wychowującym dwoje lub większą liczbę dzieci niepełnosprawnych stanowi wystarczające ustawowe uregulowanie (wyróżnienie) ich sytuacji materialnej w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych. Uzasadniając zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości skarżąca wywiodła, że powyższe przepisy nie zawierają jedynie ogólnych zasad ustrojowych, ale są źródłem konkretnych praw, w tym prawa do sprawiedliwego traktowania oraz uzyskania przez osoby niepełnosprawne i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Akcentując, że przypadki dwojga dzieci niepełnosprawnych w rodzinie mają odosobniony charakter, dlatego wymagają stosowania kryteriów adekwatnych do tej odmiennej sytuacji, odwołała się do zasady równości, zgodnie z którą nie chodzi o szukanie "równi matematycznej lecz raczej równość tę mierzy się z uwzględnieniem odmiennego charakteru położenia wyrażonego określonymi obiektywnymi przesłankami". Podkreśliła różnorodność sytuacji rodzin, w których znajdują się zdrowe dzieci, rodzin, w których znajduje się jedno dziecko niepełnosprawne oraz rodzin z dwojgiem i większą liczbą niepełnosprawnych dzieci. Jak wskazała, tę nierówność dostrzegł również ustawodawca kształtując w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych mniej rygorystyczną cezurę dochodu w odniesieniu do rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym, jednak, zdaniem skarżącej, ukształtował tę ochronę w sposób zdecydowanie niewystarczający z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Zagwarantowana konstytucyjnie równość oraz sprawiedliwość społeczna nie zostały w wypadku zaskarżonej decyzji zachowane, bowiem organ nie uwzględnił wyjątkowości sytuacji rodziny skarżącej z dwojgiem niepełnosprawnych dzieci. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych zwróciła uwagę, że zastosowanie przez organ gramatycznej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo dostrzeżenia odmienności sytuacji skarżącej, nosi cechy dyskryminacji i odmowy udzielenia zabezpieczenia społecznego, którego elementem jest zasiłek rodzinny. Uzasadniając z kolei wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd administracyjny pytania prawnego o konstytucyjność art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podniosła ogólne zasady niezawisłości sędziowskiej, w tym podległość sędziów Konstytucji. Wskazała, że istnieje możliwość wydania przez Trybunał orzeczenia zakresowego. Sporny art. 5 ust. 2 w/w ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją in extenso, a jedynie wyłącznie w odniesieniu do sytuacji skarżącej oraz innych rodzin posiadających więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko, kształtuje bowiem jej sytuację, krańcowo odmienną, na równi z warunkami stawianymi podmiotom znajdującym się w nieporównywalnie lepszym położeniu. Podniosła również funkcje przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że jego treść i kwestionowany sposób stosowania odbierają skarżącej dostęp do wszelkich świadczeń, na jakie zgodnie z ustawą mogłaby liczyć, gdyby cezura dochodu była zastosowana współmiernie do jej wyjątkowej sytuacji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła brak rozważenia jej odmiennej sytuacji i potraktowanie jej rodziny identycznie jak rodzin z jednym niepełnosprawnym dzieckiem, co narusza również obowiązek rozstrzygania w zgodzie z szeroko pojętym interesem społecznym rozumianym jako "docelowa moralna akceptacja zastanego stanu rzeczy przez ogół społeczeństwa". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przyznał, że sytuacja rodzin, w których jest jedno niepełnosprawne dziecko jest znacznie lepsza niż rodzin z dwojgiem lub większą liczbą niepełnosprawnych dzieci, co odnosi się również do możliwości otrzymywania świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy nie budził do tej pory wątpliwości konstytucyjnych. SKO wskazało, że nie posiada uprawnień do występowania o zbadanie konstytucyjności obowiązujących przepisów ustawowych. Rozpoznając sprawę skład orzekający ocenił, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zaistniały w sprawie problem dotyczy regulacji prawnej ustalenia w powołanej ustawie kryterium dochodu stanowiącego podstawę przyznania świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego, jak też świadczenia pielęgnacyjnego z mocy art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Przepis ten stanowi zasadę, zaś wyjątek wprowadza art. 5 ust. 2 ustawy stanowiący, że próg dochodowy ulega zwiększeniu do kwoty 583 zł w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z powyższego, ustawodawca - gdy chodzi o kryterium dochodowe - dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów: a) rodzin, w których nie występują dzieci niepełnosprawne oraz b) rodzin z dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprowadzenie wyjątkowej regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o dostrzeżeniu innej, trudniejszej sytuacji materialnej rodzin, w których jest dziecko niepełnosprawne - w stosunku do rodzin objętych regulacją art. 5 ust. 1. Natomiast nie dostrzegł ustawodawca dalszego, nie mniej istotnego zróżnicowania faktycznego, występującego wśród rodzin posiadających dzieci niepełnosprawne. Treść art. 5 ust. 2 jest tak sformułowana, że dochód 583 zł na osobę dotyczy zarówno rodzin z jednym dzieckiem niepełnosprawnym, jak i z większą liczbą takich dzieci. Tymczasem sytuacja materialna, a także życiowa i społeczna rodzin, w których problem niepełnosprawności dotyka więcej niż jednego dziecka, jest w wyraźny sposób gorsza nie tylko w stosunku do rodzin nieposiadających dzieci niepełnosprawnych (art. 5 ust. 1), ale i wobec rodzin posiadających jedno dziecko niepełnosprawne objętych w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy wyższym kryterium dochodowym. Wiąże się bowiem z koniecznością ponoszenia wydatków ściśle związanych z niepełnosprawnością, takich jak: koszty leczenia, specjalistycznych leków, specjalistycznego sprzętu medycznego, świadczeń rehabilitacyjnych, wizyt lekarskich, odpowiedniej diety itp. dotyczących każdego niepełnosprawnego dziecka. Nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowe niezbędne wydatki rosną proporcjonalnie do liczby dzieci niepełnosprawnych. Zatem w sytuacji równych dochodów w rodzinie z jednym dzieckiem niepełnosprawnym i w rodzinie z dwojgiem (lub większą liczbą) dzieci niepełnosprawnych, przy równej ogólnej liczbie członków rodziny - faktyczna sytuacja materialna ostatnio wymienionych rodzin różni się zdecydowanie na ich niekorzyść. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rodziny z dwojgiem (lub większą liczbą) dzieci niepełnosprawnych, przy wyższych wydatkach związanych z niepełnosprawnością, dysponują faktycznie znacznie niższymi kwotami pozostałymi po odliczeniu tych wydatków. Zatem ich realny dochód jest niższy nie tylko w stosunku do rodzin objętych regulacją art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale i w stosunku do rodzin objętych regulacją art. 5 ust. 2 tej ustawy posiadających jedno dziecko niepełnosprawne. Ustawodawca tej ostatniej, istotnej i widocznej dysproporcji nie dostrzegł i nie ujął w normy prawne, co nie może uzyskać akceptacji. Z obowiązującego stanu prawnego, na wstępie przedstawionego, wynika, że nie może być przyznany zasiłek rodzinny, ani świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jeżeli w rodzinie innej niż podlegająca pod regulację art. 5 ust. 1 zostanie przekroczone normatywne kryterium dochodu ustalone na kwotę 583 zł. W świetle powyższych rozważań pojawia się wątpliwość, czy tak zredagowany przepis jest zgodny z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa i czy urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie prawnym uregulował, jak i tego, co nie zostało tą regulacją objęte, chociaż w obliczu zasad Konstytucji powinno być unormowane (vide J. Oniszczuk "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI wieku", Zakamycze 2004, s. 275). Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 03 grudnia 1996 r. w sprawie K 25/95 (OTK 1996/6/52) uznał, że posiada kompetencję do oceny konstytucyjności aktu prawnego również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez zawarcia których, ze względu na charakter objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Te wątpliwości, w ocenie składu orzekającego występują w sprawach dotyczących zasiłku rodzinnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, co wiąże się z oceną poprawnej legislacji spornego przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasada poprawnej legislacji wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez państwo prawa. W wyrokach z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie K 1/05 (OTK-A 2006/2/18) oraz z dnia 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07 (OTK-A 2007/9/106) Trybunał Konstytucyjny zaprezentował konsekwentne stanowisko, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny, zrozumiały dla adresata oraz poprawny pod względem językowym. Trybunał ocenił nadto, że poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą będzie wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet gdy celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych stanowi złamanie zasady poprawnej legislacji. Wyjaśniając znaczenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada ta oznacza przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku, ale obejmuje jednocześnie zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów majątkowych, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa podmiotowego. Zasada poprawnej legislacji wyklucza m.in. "stwarzanie pozorów istnienia prawa poprzez stanowienie regulacji, które dla pewnej grupy osób (będących beneficjentami regulacji) wytwarzają sytuację, w której osoby te nigdy nie mogą z tej regulacji skorzystać" (vide wyroki: z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02, OTK-A 2002/7/97 oraz z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie K 54/05, OTK-A 2007/3/25). Sporna regulacja prawna (art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) zdaje się wskazane powyżej zasady naruszać, nawet uwzględniając, iż świadczenia rodzinne stanowią jedynie fragment całego systemu pomocy państwa rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, ustawa "zauważa" rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym, podwyższony w art. 5 ust. 2 limit dochodu odnosi się do każdego członka rodziny, a nie tylko dziecka niepełnosprawnego, art. 5 ust 3 przewiduje dodatkową możliwość przyznania zasiłku na jeden okres zasiłkowy (a z mocy art. 17 ust. 2 także świadczenia pielęgnacyjnego) w sytuacji przekroczenia dochodu o określoną kwotę oraz że w art. 18 ust. 1 tej ustawy przewidziano weryfikację kwot dochodu co 3 lata z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin. Przewidziane przez ustawodawcę wyjątki wydają się być niewystarczające, gdyż nie obejmują szczególnej sytuacji rodzin z więcej niż jednym dzieckiem niepełnosprawnym. Zdaniem sądu obecna regulacja prawna wytwarza dla rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych pozorną gwarancję uzyskania zasiłku rodzinnego, a z mocy art. 17 ust. 2 tej ustawy także świadczenia pielęgnacyjnego (pomocy państwa rodzinom w szczególnie trudnej sytuacji), a przede wszystkim nie realizuje celu ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanego jasno w "Uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz z projektami podstawowych aktów wykonawczych", Warszawa 18 kwietnia 2003 (Druk sejmowy nr 1555 str. 59). Wskazano tam m.in., że celem tej regulacji prawnej jest budowa nowego, odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają wspierać rodziny w realizacji ich funkcji, mają charakter mniej selektywny niż świadczenia z pomocy społecznej i określają kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne. Zdaniem składu orzekającego tę ostatnią cechę świadczeń rodzinnych - w postaci uwarunkowania beneficjentom ustawy dostępu do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne - odnieść trzeba zwłaszcza do rodzin o szczególnych wydatkach koniecznych, do których zaliczyć należy niewątpliwie rodziny z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Natomiast ustawodawca takiego założenia w ustawie o świadczeniach pielęgnacyjnych nie zrealizował. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (pkt III – str. 59 Druku sejmowego wyżej podanego) przyjęto nadto założenia sposobu ustalenia progu dochodowego warunkującego dostęp do świadczeń rodzinnych. Wskazano, że próg ten powinien się odnosić do poziomu dochodów, które powinny: "zapewniać spożycie żywności na poziomie gwarantującym potrzeby rozwojowe dzieci, pozwalać utrzymać dostateczne warunki mieszkaniowe, zapewnić partycypację dzieci w procesie edukacji, sprzyjać integracji dzieci i rodziców ze społeczeństwem". W projekcie podkreślono również (s. 60), że obliczony przez IPiSS próg wsparcia dochodowego rodzin, jako próg oddzielający rodziny uprawnione do świadczeń rodzinnych od rodzin nieuprawnionych, uwzględnia wydatki na: żywność, mieszkanie (zarówno na eksploatację, jak i na wyposażenie mieszkania), odzież, obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność, kulturę, sport, wypoczynek, przy czym wydatki na edukację, zdrowie, kulturę, sport i wypoczynek w badaniach WDR zostały zdeterminowane głównie potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dzieci. Przyjmując – przedstawiony na wstępie – faktycznie niższy realny dochód rodziny z więcej niż jednym dzieckiem niepełnosprawnym (uwzględniając wyższe wydatki konieczne związane z niepełnosprawnością) w stosunku do wyliczonego, przyjętego przez ustawodawcę dochodu w kwocie 583 zł dla rodzin z jednym dzieckiem niepełnosprawnym – nie sposób ocenić, by konstrukcja spornego przepisu realizowała powyżej przedstawione założenia i pozostawała w zgodzie z zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Tak skonstruowana regulacja prawna, zdaniem składu orzekającego, nie pozostaje też w zgodzie z zasadą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 31 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą niedyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 31 ust. 2 Konstytucji). Obowiązkiem państwa jest stanowienie przepisów, które dają podmiotom gwarancję równej sytuacji prawnej. Do istoty zasady równości, sformułowanej w art. 32 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady równości podkreślając, że wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Stwierdził: "Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wyjaśniał również, że równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego oraz nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesione powinno być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom czy grupom jednostek w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej wszystkich, ale polega na "jednakowem uzdolnieniu do rozmaitych praw". W przypadku przyznawania określonych uprawnień omawiana zasada nakazuje równo traktować podmioty wykazujące takie same lub podobne cechy istotne. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz jest usprawiedliwione. Wszystkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonywujących i istotnych argumentach (vide wyroki z dnia 15 października 2001 r. w sprawie K 12/01, OTK 2001/7/213, z dnia 23 sierpnia 2008 r. w sprawie P 18/06, OTK-A 2008/5/83, z dnia 24 października 2001 r. w sprawie SK 10/01, OTK 2001/7/225, z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie P 9/06, OTK-A 2008/3/43). W wyroku z dnia 15 października 2001 r. w sprawie K 12/01 Trybunał Konstytucyjny wyartykułował argumenty usprawiedliwiające odstępstwo od równego traktowania podmiotów podobnych. Argumenty te muszą: "- po pierwsze, mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. (...); - po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; - po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej." Zdaniem sądu ostatnio wymieniona zasada w znacznym stopniu nakłada się i zazębia z zasadą równości wobec prawa, bowiem nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych stanowi niedopuszczalną dyskryminację i nie może być uznane za sprawiedliwe. Jak wydaje się powyższe rozumienie zasady równości oraz bardzo ograniczona możliwość odstępstw od niej ma szczególne znaczenie w przypadku pomocy państwa podmiotom potrzebującym. Jedną z form tej pomocy są świadczenia rodzinne. Podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny zaprezentował już pogląd, że przy świadczeniach rodzinnych chodzi o to, by osoby o rzeczywiście niskich dochodach mogły otrzymać odpowiednie wsparcie, które to prawo uzależnione jest wyłącznie od rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny i jej członków (wyrok z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie P 3/05 (OTK-A 2005/10/115). Podkreślenia wymaga zależność prawa do pomocy od realnej sytuacji rodziny i jej członków. Rodziny posiadające więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, jak wyżej wyłożono, pozostają z reguły w faktycznie gorszej sytuacji materialnej z powodu wyższych wydatków związanych z niepełnosprawnością. Dlatego przepisy prawa powinny być tak ukształtowane, by rodziny te mogły być objęte rzeczywistą, a nie pozorną pomocą finansową państwa. Powoływane wyżej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną powinni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z sytuacją nierówności mamy wówczas do czynienia, gdy w przyznaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Zasadę równości można zatem sformułować jako tę, która nie pozwala tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama lub zbliżona. Zasada ta też, zdaniem sądu, daje się wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć prawa nieróżnicującego sytuacji prawnej podmiotów, których sytuacja faktyczna jest w istotny sposób różna. Takie zróżnicowanie powinno znajdować odbicie w przepisach prawa regulujących sytuację prawną tych podmiotów. Jak wyżej wykazano – rzeczywista sytuacja materialna rodzin z więcej niż jednym dzieckiem niepełnosprawnym jest inna (gorsza) niż sytuacja materialna rodzin z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stąd przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zrównujący te rodziny w kryterium dochodu uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego - przy istnieniu wyraźnej, istotnej różnicy w ich sytuacji materialnej - narusza zasadę równości. Stwierdzić należy zatem, że niewprowadzenie normatywnego rozróżnienia kryterium dochodu dla rodzin z jednym i dla rodzin z więcej niż jednym dzieckiem niepełnosprawnym oraz pozostawienie art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu - nie koreluje z zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi ukształtowanie faktycznie odmiennej sytuacji prawnej obydwu grup podmiotów. Sytuacja rodzin z więcej niż jednym dzieckiem niepełnosprawnym uzasadnia stosowanie kryteriów adekwatnych do ich szczególnego charakteru i czytelnego wyodrębnienia warunków uwzględniających ten szczególny charakter. Wydaje się to możliwe do zrealizowania w systemie prawa poprzez wykorzystanie części budżetu przeznaczonej na środki pomocy państwa rodzinom. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że w ujęciu statystycznym przypadki dwojga lub więcej dzieci niepełnosprawnych w rodzinie nie mają charakteru powszechnego, a są odosobnione. Jednak wyjątkowość sytuacji takich rodzin wymaga szczególnej regulacji prawnej uwzględniającej tę sytuację, a aktualna regulacja prawna nieuwzględniająca powyższego nie znajduje uzasadnienia, nie może być uznana jako słuszna i sprawiedliwa oraz budzi wątpliwości co do zgodności z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Należy również postawić tezę, że sporna regulacja prawna pozostaje w sprzeczności z art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. Powołane przepisy wskazują, iż osoby niepełnosprawne mogą liczyć na pomoc państwa w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69) oraz na szczególną pomoc ze strony władz publicznych mogą liczyć rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne (art. 71). Podkreślić trzeba konstytucyjną gwarancję szczególnej (wykraczającej poza zwykłą) pomocy państwa rodzinom, a z całą pewnością taką szczególną pomoc powinny stanowić świadczenia rodzinne przewidziane ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo beneficjenta do zasiłku rodzinnego ma zakotwiczenie konstytucyjne, co oznacza ograniczenie marginesu swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz ma znaczenie dla kryteriów oceny proporcjonalności wprowadzanych przez niego ograniczeń (np. wyrok z 15 listopada 2005 r. w sprawie P 31/05, OTK-A 2006/10/155 wyrok z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie K 16/04, OTK-A 2005/5/51). Tak rozumiana regulacja Konstytucji, w ocenie sądu, powoduje, że wymogi stawiane przepisom normującym uprawnienia i skierowanym do tej grupy podmiotów powinny być bardziej ostre, bardziej wymagające i bardziej restrykcyjne. Dokonując w tym duchu oceny kwestionowanego przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych można mieć uzasadnione wątpliwości, czy gwarantuje on "szczególną" pomoc rodzinom z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie zwalnia rodzin, w tym rodzin wielodzietnych z dziećmi niepełnosprawnymi, od odpowiedzialności za swoje utrzymanie i nie zwalnia członków tych rodzin z obowiązku alimentacyjnego. Wynika to wprost z zasady subsydiarności, której wyraz daje art. 72 ust. 2 oraz preambuła Konstytucji. Jednocześnie jednak Konstytucja gwarantuje takim rodzinom pomoc więcej niż zwykłą, w tym odrębnie gwarantuje pomoc osobom niepełnosprawnym. Zatem przedmiotowa pomoc powinna być tak ukształtowana, by znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny posiadające więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne – tej pomocy nie były pozbawione. Kryterium dochodowe pozostaje czynnikiem szczególnie istotnym i ważnym w regulacji prawnej obejmującej przyznawanie świadczeń rodzinnych. Z tych względów skład orzekający uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości czy przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie jedynie zauważyć należy, iż wątpliwości tych nie rozstrzygnęło stanowisko NSA wynikające z wyroków z dnia 27 maja 2009 r. w sprawach sygn. akt I OSK 958/08 i sygn. akt I OSK 957/08, o czym świadczy wyżej przedstawiona argumentacja. Stosownie do treści art. 193 Konstytucji RP sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie składu orzekającego przedmiotowa zależność w sprawie niniejszej zachodzi. Na przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oparta została decyzja administracyjna poddana kontroli sądu w sprawie niniejszej. Stanowisko TK, że powyższy przepis - w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem niepełnosprawnym a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych - wpisuje się w standardy konstytucyjne i stanowi realizację zasad konstytucyjnych, spowodowałoby bowiem oddalenie skargi jako wniesionej na decyzję zgodną z prawem. Ocena odmienna, podważająca konstytucyjność art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, spowodowałaby powstanie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z podaną regulacją koresponduje treść art. 145 lit. a) § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym ustawodawca przewidział możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego również wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W tym miejscu wskazać należy na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zakresem przedmiotowym tej regulacji objęta jest sytuacja uregulowana w art. 145 lit. a) § 1 Kpa, co ma ten skutek, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Podnieść w tym miejscu trzeba ukształtowany na przestrzeni lat w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, zgodnie z którym uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z przyczyny wynikającej z art. 145 lit. a) § 1 Kpa ma miejsce również wówczas, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji (vide wyroki WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 545/08, Lex nr 477251 oraz z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex nr 203309, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 968/06, Lex nr 267181). Reasumując powyższe podnieść należy, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zaistniałaby w niniejszej sprawie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, zakończonego zaskarżoną decyzją. Przedmiotowa podstawa wznowienia zobowiązywałaby sąd do uchylenia w/w decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Istniejąca w sprawie sytuacja spełnia zatem warunek z art. 193 in fine Konstytucji RP. Z tych względów na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz na podstawie art. 3 ustawy z dnia 01 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) postanowiono jak w pkt 1. postanowienia. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez tutejszy sąd uzasadniało zawieszenie toczącego się postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.