II SA/Bk 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 257,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Raportem z dnia 27.01.2009r. W.M. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od tego dnia. W.M. jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. w służbie stałej od dnia 20.02.1999 r. Wraz z żoną i czworgiem dzieci zamieszkuje w B. w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną własność o powierzchni mieszkalnej 32,18 m2, które nabył 03.12.1999r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]). Wcześniej (decyzja nr [...] z dnia [...].07.2000r., i nr [...] z dnia [...].10.2006r.) funkcjonariusz ten pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...].02.2009r. Nr 01/2009 Komendant Miejski Policji w B. odmówił przyznania przedmiotowego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołując się na art. 92 ustawy z dn. 06.04.1990r. o Policji wskazał, że wymieniony równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie zakłada, że powierzchnia mieszkalna posiadanego przez policjanta lokalu ma odpowiadać przysługującym normom zaludnienia. Również w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu MSWiA z dn. 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późn. zm.) nie ma zapisu uzależniającego decyzję od tego, czy posiadany lokal jest zgodny z przysługującymi normami zaludnienia. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca posiada lokal mieszkalny, organ I instancji stwierdził, iż W.M. nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem W.M. złożył odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...].02.2009r., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu autor podniósł m.in. fakt, że zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia na osobę (7m2 - 10m2), jego rodzinie przysługuje 42m2 - 60m2 (6 norm zaludnienia). Posiadane przez niego mieszkanie ma natomiast powierzchnię mieszkalną 32,18 m2. Stwierdził więc, że zajmowany lokal nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych jego i rodziny, stosownie do art. 95 ustawy o Policji. Ponadto autor odwołania powołał się na art. 88 ust. 1, art. 90, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...].03.2009r. Nr 19/08 Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...].02.2009r. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji wskazał iż o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może ubiegać się tylko policjant nie posiadający mieszkania. W przywołanej regulacji oraz w § 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie uzależniono, zdaniem organu, prawa do przedmiotowego równoważnika od wielkości powierzchni zajmowanego lokalu, w szczególności od sytuacji, gdy powierzchnia ta jest mniejsza od przysługującej funkcjonariuszowi na podstawie norm zaludnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego - bez względu na metraż - w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do przydziału lokalu zgodnie z normami zaludnienia. Równoważnik pieniężny za brak lokalu stanowi bowiem ekwiwalent za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2009r. złożył do sądu administracyjnego działający przez pełnomocnika W.M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji czego organ uznał iż skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na odmienną sytuację. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wywiódł szeroko, iż organ administracyjny dokonał błędnej interpretacji przepisów dotyczących wyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem sprowadzając analizę skarżonych przepisów (art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 rozporządzenia) uczynił to w oderwaniu od pozostałych przepisów regulujących kwestie zapewnienia funkcjonariuszom Policji prawa do przyznania pomocy w zakresie potrzeb mieszkaniowych. Mianowicie organ nie zauważył, że nie została spełniona najistotniejsza przesłanka przyznania prawa skarżącego do równoważnika, tj. nie posiada on lokalu mieszkalnego spełniającego ustanowione normy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przewidziany w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) wymaga całościowego spojrzenia na przepisy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej formacji mundurowej. W ustawie o Policji resortowym formom pomocy mieszkaniowej poświęcono rozdział 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Istotą tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszom odpowiedniego lokalu mieszkalnego, czyli realizacja prawa do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 88 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do jego treści policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Pozostałe przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, w których przewidziano różne formy pomocy mieszkaniowej (np. przydział lokalu mieszkalnego - art. 90, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1, prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - art. 94 ust. 1, prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu - art. 91 ust. 1) należy interpretować w powiązaniu ze wskazanym przepisem. Należy też wskazać, iż w art. 95 ustawy o Policji w sposób wyczerpujący wyliczono przypadki, w których prawo do przydziału lokalu nie przysługuje. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma w szczególności pkt 2 i 3 tego przepisu, które stanowią, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2) lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884) policjant nie traci prawa do ubiegania się o przydział lokalu zgodnego z normami zaludnienia nawet wówczas, jeśli wyrazi zgodę na przydział lokalu o mniejszej powierzchni mieszkalnej. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową formą pomocy mieszkaniowej jest prawo do przydziału lokalu. Pomiędzy tym prawem, a prawem do pozostałych form pomocy mieszkaniowej, w tym do równoważnika za brak lokalu istnieje ścisła współzależność i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej powinien być interpretowany łącznie z przepisem art. 95 tej ustawy. Stąd należy przyjąć, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek posiada prawo do lokalu o powierzchni odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (a zatem, gdy nie występują negatywne przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji), to nie jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu. Natomiast, jeśli potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza nie została w odpowiedni sposób zaspokojona (gdy zaistniały przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, a więc powierzchnia lokalu posiadanego przez policjanta nie odpowiada powierzchni przysługującej mu na podstawie odrębnych przepisów) jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do równoważnika za brak lokalu. Poprzestanie na wykładni językowej przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest niewystarczające i prowadzi do rezultatów trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sięgnięcie do wykładni celowościowej pozwala zapobiec sytuacji nierównego traktowania funkcjonariuszy nie posiadających lokalu o przysługującej im powierzchni mieszkalnej i uwzględnia dążenie ustawodawcy do właściwego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Trafność rozumowania opartego na wykładni celowościowej znajduje potwierdzenie również w wykładni systemowej, uwzględniającej regulacje resortowych form pomocy mieszkaniowej przewidzianej w przepisach dotyczących innych służb mundurowych. Treść przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji jest tożsama z przepisami ustaw resortowych dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych, a to oznacza, że - mając na względzie spójność systemu prawa i racjonalność ustawodawcy - nie można ich interpretować w oderwaniu od tych regulacji. Przedstawiony pogląd został zaprezentowany w wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 03.04.2007 r. (II SA/Bk 127/07, nie publ.), z dnia 05.02.2008r., (II SA/Bk 703/07, nie publ.) oraz z dnia 13.11.2008r., (II SA/Bk 435/08 nie publ.). W orzecznictwie także innych sądów administracyjnych wskazuje się również, iż istotnym elementem konstrukcji publicznego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego, unormowanej w art. 88 ustawy o Policji, jest pojęcie lokalu mieszkalnego, przy czym desygnatem tego pojęcia nie może być jakikolwiek lokal, tylko lokal spełniający określone wymogi (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2006 r. sygn. akt IV SA/Po 502/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 13.03.2000r. sygn. akt I SA 658/99, Lex nr 55283). Okoliczność nieposiadania lokalu warunkująca istnienie prawa do przydziału lokalu oraz prawa do równoważnika będzie spełniona, gdy funkcjonariusz i jego rodzina nie dysponują lokalem, którego powierzchnia odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej określonej w odrębnych przepisach (wyrok NSA z dnia 23.07.1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 866/99, Lex nr 48581). Podobne stanowisko jest wyrażane w orzecznictwie zapadłym na gruncie przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych (np.: wyrok NSA z dnia 01.07.2005 r. sygn. akt OSK 1574/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 23.09.1998 r. sygn. akt I SA 425/98, Lex nr 45847). Należy też dodać, że rozwiązania przyjęte w ustawie, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia determinują interpretację przepisów aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), które nie może zmieniać reguł przyjętych w ustawie. W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy skarżący - będący od dnia 20.02.1999r. funkcjonariuszem w służbie stałej - zajmuje obecnie lokal o powierzchni mieszkalnej 32,18 m2, a jego rodzina składa się z 6 osób. Zgodnie z § 2 pkt 1 i § 3 przywołanego powyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. dla policjanta posiadającego rodzinę przydziela się po jednej normie zaludnienia dla niego i każdego członka jego rodziny, przy czym norma wynosi od 7 do 10m2 powierzchni mieszkalnej. W przypadku sześcioosobowej rodziny powierzchnia mieszkalna uwzględniająca wskazaną normę zaludnienia powinna wynosić co najmniej iloczyn liczby osób w rodzinie i najniższej wielkości powierzchni, przypadającej w myśl powołanych przepisów na jedną osobę. Zatem skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 42 do 60m2, przez co spełnia on warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu II instancji dotknięte jest uchybieniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy w szczególności poprzez wadliwą wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zastosować wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaprezentowaną przez WSA w Białymstoku. Tylko systemowa wykładnia przedmiotowego przepisu, przedstawiona w niniejszym wyroku pozwoli organom na obiektywne spojrzenie w przedmiocie przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 20 lutego 2009r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, stanowiących wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) i opłaty za udzielone pełnomocnictwo (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).