II SA/Bk 386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolnie na uchwałę Rady Miejskiej w Stawiskach z dnia 30 marca 2022 r. nr XLII/244/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stawiski stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Stawiskach podjęła w dniu 30 marca 2022 r. uchwałę nr XLII/244/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stawiski (Dz.Urz.Woj.Podl. 2022, poz. 1709 z dnia 8 kwietnia 2022 r.), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021 r., poz. 2490; dalej: "u.o.s.p."). W treści § 1 tejże uchwały wskazano, że: ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stawiski: (1) za każdą rozpoczęta godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej – 30,00 zł; (2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu – 12,00 zł. Prokurator Rejonowy w Kolnie zaskarżył w całości ww. uchwałę do sądu administracyjnego zarzucając jej: 1. istotne i rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 1 u.o.s.p., polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, przez stwierdzenie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny z tytułu udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu przysługuje "członkom ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy treść wskazanego przepisu ustawy stwierdza jednoznacznie, że ekwiwalent pieniężny z tytułu takich działań przysługuje wyłącznie "strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych"; 2. istotne i rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 1 u.o.s.p., polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, przez dokonanie przepisem § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "za udział w działaniu ratowniczym oraz akcji ratowniczej", w sytuacji, gdy przepisy ustawy upoważniającej uprawniały Radę Miasta Stawiski do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym oraz akcji ratowniczej naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa wart. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych", czy "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej". W konsekwencji tego zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień nie przyznaje ustawa kompetencyjna. Ponadto wskazał, że art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 1), naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (ust. 2). Dlatego też posłużenie w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowaniem "za każdą rozpoczętą godzinę" odnoszącą się odpowiednio do "udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych" oraz "udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach" bez dodatkowego dookreślenia, w jaki sposób jest ona liczona, tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" prowadzi do stanu niepewności prawnej. Końcowo skarżący Prokurator zauważył, że ww. przepis posługuje się w tym zakresie pojęciem "uczestniczenie", a nie pojęciem "udział". Uczestniczenie bowiem oznacza nie jakikolwiek udział (a zatem również bierny), lecz branie w czymś czynnego udziału, współdziałanie w jakiejś akcji. Uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wiąże się z bezpośrednim wykonywaniem czynności ratowniczych, natomiast udział nie musi być zawężony do działania bezpośredniego, może on obejmować również czynności pomocnicze, czy nadzorcze. Tymczasem uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a normy kompetencyjne winny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny miedzy tym aktem a ustawą, co stanowi naruszenie wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym, a tym samym świadczy o istotnym naruszeniu prawa. Powyższe uzasadnia zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stawiskach uwzględniła skargę i stwierdziła, że zaskarżone regulacje zostały podjęte bez podstawy prawnej oraz wniosła o umorzenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2024 r. skarżący Prokurator wniósł o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z uwzględnienia skargi i uchylanie zaskarżonej uchwały, przez wydanie nowej uchwały w tym samym przedmiocie. Wraz z pismem złożono do akt uchwałę Rady Miejskiej w Stawiskach z dnia 26 czerwca 2024 r. nr III/14/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stawiski oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, na mocy której zaskarżona uchwała utraciła moc (§ 4 ww. uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9 października 2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Stawiskach z dnia 30 marca 2022 r. nr XLII/244/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnych z terenu Gminy Stawiski. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), a w szczególności art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu Łub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie podkreślił Prokurator, omawiany przepis art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych" czy "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Ponadto przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 analizowanej ustawy uprawniają radę gminy (miasta) od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 1) przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej". Podobnie redakcja przepisu § 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały wskazuje, że system "rozpoczętej godziny" odnosi się również do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu. Nie jest to więc unormowanie prawidłowe i zasadne. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Jednocześnie rację ma Prokurator powołując się w tym względzie na wyrok NSA z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22, że ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tak więc zakwestionowane przepisy uchwały uznać należy za niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie aktu w obecnym brzmieniu w obrocie prawnym może prowadzić do sporów dotyczących liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Możliwe byłyby również rozbieżności co do tego, od jakiego mementu ekwiwalent powinien być naliczany np. od zgłoszenia wyjazdu, zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jak już to wyżej podkreślono, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie zatem odstępstwa od katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały, gdyż wyeliminowanie jedynie części zapisów uchwały wpłynęłoby na jej integralność. Uchwała składa się tylko z pięciu jednostek redakcyjnych. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym niezaskarżonej części uchwały nie ma racji bytu, gdyż po wyeliminowaniu tylko zaskarżonych zapisów nie można im nadać żadnej treści prawnej. Odnosząc się natomiast do stanowiska stron, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po wniesieniu skargi została podjęta nowa uchwała uwzględniająca wszystkie zarzuty skargi i uchylająca kwestionowaną w sprawie niniejszej uchwałę, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (vide: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, pub. CBOSA). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, pub. CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z dnia 26 czerwca 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.