II SA/Bk 430/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi T. i H. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 20 lipca 2009 r. Cz. B. wystąpiła do Starosty M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, na działce nr 1307/16 położonej w M. przy ul. M. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Od decyzji tej odwołali się T. i H. M. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli i T. i H. M. Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. wydanym w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2009 r. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Czesława B. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r., [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. W związku z powyższym Wojewoda P. przekazał sprawę Staroście M. do ponownego rozpatrzenia zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku. Po otrzymaniu akt sprawy Starosta M. pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r., zobowiązał Cz. B. do wyjaśnienia, czy budynek przewidziany do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania został wybudowany legalnie. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2011 r., Cz. B. wyjaśniła, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, ani innych dokumentów związanych z budynkiem gospodarczym. Dlatego w dniu 6 września 2011 r., organ l instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z prośbą o wyjaśnienie kwestii legalności powstania omawianego budynku. Do czasu zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Starosta M. postępowanie zawiesił. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił wydania nakazu rozbiórki omawianego budynku, a po rozpatrzeniu odwołania T. i H. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję PINB. Po otrzymaniu ostatecznego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Starosta M. w dniu [...] lutego 2012 r., podjął zawieszone postępowanie. Następnie w dniu [...] lutego 2012 r., zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości, tj. przedłożenia ekspertyzy technicznej, wyjaśnienia rozbieżności w opisie technicznym do projektu budowlanego oraz jednoznacznego oznaczenia części budynku przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania. Po przełożeniu przez inwestorkę wymaganej dokumentacji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie złożyli T. i H. M. podnosząc zarzut, że budynek przewidziany do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest w złym stanie technicznym, a ekspertyza została wykonana przez osobę w podeszłym wieku i nie jest wiarygodna. Natomiast lokalizacja komina przy tym budynku będzie miała negatywny wpływ na środowisko. Podnieśli również, że nie została wyjaśniona sprawa legalności powstania omawianego budynku. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestorka do wniosku załączyła projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami oraz zaświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku WSA została przedłożona ekspertyza techniczna wykonana przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego. Podnoszona przez odwołujących kwestia złego stanu technicznego budynku nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ rzeczoznawca budowlany jednoznacznie stwierdził, że omawiany budynek stwarza warunki przydatności pomieszczenia na kotłownię. Poza tym omawiana przebudowa i budowa komina nie będzie miała wpływu na zagospodarowanie i użytkowanie ich działki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno uprawnienia budowlane, jak też uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego wydawane są na czas nieokreślony to znaczy, że wiek osoby uprawnionej nie powoduje pozbawienia tych uprawnień. Jak wynika ze zdjęć załączonych do ekspertyzy komin systemowy typu MK został wykonany ze stali i jest zamocowany po zewnętrznej stronie budynku przeznaczonego na kotłownię i posadowiony jest na własnym fundamencie. Wylot komina jest na zbliżonej wysokości jak wylot komina odwołujących. Kotłownie służące do ogrzewania budynków jednorodzinnych nie zaliczają się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, ani nie ma podstaw żądania badań dotyczących zadymienia. Kwestię legalności wybudowania budynku gospodarczego, którego część przeznaczono na kotłownię badały organy nadzoru budowlanego i odmówiły wydania nakazu rozbiórki. Poza tym odległość komina od budynku mieszkalnego wynosi około 10,0 m. Przepisy budowlane regulują odległości budynków od granicy z działkami budowlanymi, lub od sąsiednich budynków, natomiast nie określają odległości kominów. Ponieważ omawiana inwestycja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a inwestorka spełniła wymagane prawem warunki nie można było odmówić wydania pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę konina. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyli T. i H. M. i zarzucili naruszenie: - art. 77 § 2 kpa i art. 80 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego i wszechstronnego postępowania, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a w szczególności legalności wybudowania budynku gospodarczego, - art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego i § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie, tj. nie sprawdzenie stanu technicznego budynku gospodarczego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie wynagrodzenia radcy prawnemu za zastępstwo prawne. W uzasadnieniu skargi podano, że organ w kwestii stwierdzenia legalności wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego, wydając zaskarżoną decyzję oparł się na ostatecznej decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki tego budynku, podczas gdy skarżący informował, że złożył do sądu skargę od tej decyzji. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanym w sprawie [...] uchylił decyzje obu instancji w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki z uwagi na wydanie ich z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie w zasadzie nie budzi wątpliwości. Bezspornym jest, że decyzja Starosty M. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, została wydana w oparciu o rozstrzygnięcie dotyczące kwestii legalności wybudowania budynku gospodarczego, którego część przeznaczono na kotłownię. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, a po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Równie bezspornym pozostaje fakt uchylenia obu wspomnianych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanym w sprawie [...]. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 kpa uchylenie decyzji, która stanowiła oparcie dla innej, jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie wydania tej innej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy uchylenie decyzji dotyczącej legalności wybudowania budynku gospodarczego, którego część ma być przebudowana na kotłownię należy rozumieć jako "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę tego budynku, a tym samym czy uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego daje sądowi administracyjnemu podstawę do uchylenia także pozwolenia na przebudowę. W orzecznictwie sądowadministracyjnym należy odnotować dominujące stanowisko zgodnie z którym wobec użycia w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa zwrotu: "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 kpa) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 kpa). Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Pozostałe przesłanki nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej przez Sąd, gdyż uchylenie takie byłoby niezgodne nie tylko z analizowanym przepisem, ale i z ogólnym celem działaniem sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97 wraz z glosą aprobującą J. Zimmermanna, OSP 2000, nr 1, poz. 16; z 23 września 2004 r., FSK 641/04, Lex nr 133764; z 12 maja 2005 r., FSK 2045/04, Mon. Podat. 2006, nr 3, s. 45; z 7 marca 2007 r., II FSK 353/06, Lex nr 465004; z 17 stycznia 2008 r., I FSK 157/07, Lex nr 466073; z 6 listopada 2009 r., I GSK 284/09, Lex nr 550347; z 9 listopada 2009 r., I GSK 302/09, Lex nr 550867; z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 1226/09; z 3 lutego 2011 r., I GSK 25/10, 12 lipca 2010., II OSK 1197/09, z 13 października 2012 r., II FSK 1036/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja tego stanowiska jest następująca: skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to muszą brać pod uwagę przy ocenie decyzji stan istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a nie stan prawny po jej wydaniu, jaki może się ukształtować na skutek późniejszych działań organów, czy sądu. Nie wszystkie przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa, istnieją bądź są znane w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji, nie mogą więc być traktowane przez sąd administracyjny jako "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Nie może bowiem stanowić naruszenia prawa stan prawny, który nie istniał w dacie wydania kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Nie sposób organowi administracji publicznej zarzucić naruszenia prawa, jeśli okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, nie istniała w momencie wydania decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny. "Naruszenie prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie może być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, obejmującej wszystkie przesłanki wymienione w art. 145 § 1 kpa, gdyż wtedy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa staje się przepisem konkurencyjnym a nawet wyłączającym możliwość wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 kpa. Uchylenie decyzji przez Sąd, powoduje inne skutki niż wystąpienie okoliczności wznowienia postępowania w postępowaniu administracyjnym. Po uchyleniu decyzji przez Sąd nie może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego, w takim przypadku zostaje więc pominięty etap wznowienia postępowania (wyrok NSA z 10 maja 2001 r., IV SA 1729/00, Lex nr 54155). Zbyt szerokie rozumienie zwrotu "naruszenie prawa", użytego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa pozbawia organy i strony możliwości wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 kpa, tym samym postępowanie sądowoadministracyjne praktycznie wyłącza jedno z postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny zastępuje organy administracji publicznej w ich funkcji orzeczniczej. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy niniejszej, uzasadniają stanowisko, że podstawa wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 kpa może stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. W przedmiotowej sprawie w dniu [...] września 2011 r., organ l instancji wystąpił do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z prośbą o wyjaśnienie kwestii legalności powstania przedmiotowego budynku. Do czasu zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. zawieszono postępowanie, które zostało podjęte w dniu [...] lutego 2012 r. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało zaskarżone przez T. i H. M., którzy podali, że decyzje organów nadzoru budowlanego w dniu [...] lutego 2012 r. zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżonego postanowienie z taką argumentacją, że decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego jest ostateczna a skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji, dlatego właściwym było podjecie zawieszonego postępowania. Wyrok dotyczący decyzji organów nadzoru budowlanego został wydany [...] czerwca 2012 r. Natomiast decyzje w sprawie niniejszej zostały wydane w dniu [...] marca 2012 r. (organ I instancji) i w dniu [...] kwietnia 2012 r. (organ II instancji). W kontrolowanej sprawie mamy zatem do czynienia z taką sytuacją w której organy najpierw zawieszają postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez organy nadzoru budowlanego a następnie podejmują to postępowanie wówczas, gdy dysponują ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego, posiadając jednocześnie informację, że nie ma ono waloru prawomocności, bo zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu można postawić organom wydającym decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę zarzut, że w czasie jej wydawania dopuściły się naruszenia prawa przez fakt oparcia swoich decyzji na ostatecznej ale nieprawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. Ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana w trakcie postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno – budowlane, a nie po jego zakończeniu. Postępowanie to zostało specjalnie zawieszone do czasu zajęcia stanowiska przez organy nadzoru budowlanego. Organy rozpoznające sprawę niniejszą przed wydaniem decyzji posiadały wiedzę, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Dlatego też w ocenie Sądu stwierdzić należy, że organ wydający kontrolowaną decyzję naruszył prawo w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wada ta powstała w wyniku okoliczności zależnych od organów wydających pozwolenie na przebudowę, bo dysponując informacją że została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję w oparciu o którą wydano to pozwolenie, podjęły zawieszone postępowania i wydały merytoryczne rozstrzygnięcia. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 135 ppsa. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa.