II SA/Bk 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr GK-II.7221.41.2018.IŚ w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej PWING i K) w B. decyzją z dnia [...].06.2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].04.2018 r. odmawiającą wprowadzenia, w ewidencji gruntów i budynków miasta B., zmiany polegającej na ujawnieniu K. H., jako władającego na zasadach samoistnego posiadania, częściami działek o numerach geodezyjnych [...] położonych w obrębie nr [...]. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...].03.2018 r. K. H. wystąpił do Prezydenta Miasta B. (Departamentu Geodezji) o ujawnienie go, jako władającego na zasadach samoistnego posiadania częściami działek o nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił uwzględnienia wniosku decyzją z dnia [...].04.2018 r. motywując odmowę następująco: W ewidencji gruntów i budynków w B., jako właściciel działek o nr [...] (ulica [...]) i o nr [...] (ulica [...]) figuruje Gmina B., a jako gospodarujący nieruchomościami został wpisany Zarząd Dróg Miejskich w B. Prawo własności Gminy B. do w/w działek (ulic) wynika z dwóch decyzji Wojewody P. z dat: [...].08.2001 r. i z [...].11.2000 r., wydanych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzających, że z dniem [...] stycznia 1999 r. działki stały się, z mocy prawa, własnością Gminy B.. Obydwie działki o nr [...] posiadają założone księgi wieczyste w Sądzie Rejonowym w B. K. H. (zwany dalej skarżącym) jest właścicielem nieruchomości o nr [...], sąsiadującej z ulicami [...] (działkami nr [...]), których części zagrodził tymczasowym płotem blaszanym, naruszając granice działek oraz zajmując pas drogowy. Działkę nr [...] K. H. nabył od Gminy B. w 2015 roku. W 2017 r. wystąpił do Gminy B. o nabycie części działek o powierzchni ok 70 m2, lecz organ odmówił. Następnie decyzją z dnia [...].03.21018 r. nałożono na K. H. karę pieniężną za bezprawne zajęcie części pasa drogowego ulicy [...] i [...]. Skarżący żądał ujawnienia jego samoistnego posiadania do gruntu o uregulowanym stanie prawnym, nie przedkładając dokumentów ten stan zmieniających, co było sprzeczne z przepisami art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 c ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), zwanej dalej: ustawą oraz z § 11 i § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem. Powoływanie się, we wniosku z dnia [...].03.2018 r. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.08.2013 r. - sygn. Akt IV Sa/Wa 1255/13, nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącego. Od decyzji z dnia [...].04.2018 r. organu I instancji odwołanie wniósł K. H. zarzucając naruszenie: 1). art. 7. 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. w zw, z § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, a w szczególności – nieprzeprowadzenie przez organ oględzin działek o nr [...]; 2). art. 6 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 b pkt 1 i 2 ustawy poprzez twierdzenie że aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków następuje wyłącznie w drodze czynności materialno – technicznej podczas gdy w niektórych przypadkach (także w tej sprawie) może nastąpić wydanie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego; 3). art. 77 § 1, art. 75 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów poprzez negowanie stanu posiadania skarżącego do części działek nr [...] na zasadach posiadania samoistnego w sytuacji władania gruntem jak właściciel; 4). art. 16 § 1 w zw. z art. 130, 1, 2 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego i prawnego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2018 r. dotyczącą zajęcia pasa drogowego przez skarżącego w sytuacji, gdy decyzja ta nie jest ostateczna i prawomocna; 5). art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji zawierającego się m.in. w ogólnym stwierdzeniu, że wyrok WSA dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie; 6.)art. 107 § pkt 1 k.p.a poprzez nie zawarcie w skarżonej decyzji oznaczenia organu administracji publicznej, a jedynie pieczęci nagłówkowej Urzędu Miejskiego w B., który to Urząd będąc aparatem pomocniczym organu administracji, nie posiada kompetencji władczych; 7). art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku jednostki samorządu terytorialnego (gminy B.) nie jest możliwe dokonanie wpisu posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów i budynków, gdy przepis ten wprost o tym stanowi; 8). § 10 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w ewidencji wskazuje się dane osób, które gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania jedynie w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu, zaś co innego wynika z brzmienia przepisu. W wyniku rozpatrzenia odwołania PWING i K w B. decyzją z dnia [...].06.2018 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ omówił treść przepisów art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24 ust. 2 a pkt 1 i 2, art. 23 ust. 1 – 4, § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 oraz § 45 § 1 rozporządzenia konstatując, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest możliwe tylko po wskazaniu przez wnioskodawcę (lub z urzędu) dokumentów w oparciu o które istniałyby możliwości dokonania zmiany wpisu. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, a jedynie powołał się na wyrok sądu administracyjnego wydany w innej sprawie jako podstawę do dokonania zmian. Prawny status działek o nr [...] jest uregulowany, ponieważ ich właścicielem jest Gmina B. a władającym – Zarząd Dróg Miejskich w B. Gmina B. nie wyraziła zgody na sprzedaż skarżącemu części spornych działek, a skarżący powołuje się na ich samoistne posiadanie. Nie można dochodzić praw właścicielskich poprzez zmianę wpisu w ewidencji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ II instancji stwierdził, że wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Organ nie przeprowadził oględzin, na wniosek strony, uważając taki dowód za zbyteczny, skoro jego wynik nie stanowiłby podstawy do zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Posiłkowanie się protokołem wizji lokalnej z innej sprawy jest dozwolone w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 k.p.a. Zdaniem organu, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez pracownika upoważnionego przez Prezydenta Miasta B. zgodnie z art. 268 k.p.a., zaś pieczątka Urzędu Miejskiego w jej nagłówku nie jest błędem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję PWINGiK w B. wywiódł K. H. powtarzając zarzuty z odwołania (które zostały powyżej przytoczone), a nadto zaakcentował naruszenie § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia twierdząc, ze organ miał obowiązek wpisać do ewidencji faktyczny stan posiadania a nie stan prawny. Podstawowym tego dowodem powinny być oględziny działek nr [...], z których wynikałby samoistny stan posiadania skarżącego do części w/w działek, lecz organ zaniechał przeprowadzenia tego dowodu. Bezprawnie posłużył się protokołem ze sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego, a decyzja w tym przedmiocie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2018 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].06.2018 r. W obszernym uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego zawarła wywody prawne, które zdaniem pełnomocnika, dają możliwość zmiany wpisu w ewidencji gruntów podmiotu władającego gruntem, na podstawie ustalonego stanu faktycznego. K. H. opłaca podatki od nieruchomości do Urzędu Miasta B. za 50 m2 działek o nr [...] figurując w Departamencie Finansów Urzędu Miasta jako bezumowny posiadacz. Na rozprawie sądowej w dniu [...].10.2018 r. strona skarżąca wyjaśniła, że istnieje spór co do własności części działek nr [...] pomiędzy K. H. a Gminą B.. Z tego powodu są prowadzone inne postępowania: o zajęcie pasa drogowego przez skarżącego, o ustalenie punktów granicznych oraz o przeniesienie prawa własności na podstawie art. 231 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Interpretacja przepisów ustawy i rozporządzenia wskazana w skardze jako uzasadnienie podstawowych zarzutów, odbiega nie tylko od literalnego brzmienia przepisów, ale od powszechnego rozumienia (w orzecznictwie i literaturze przedmiotu) zasad dokonywania zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków, które można ująć następująco: Ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie i aktualizację danych o gruntach, budynkach, lokalach, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw (art. 2 ust. 2 ustawy). Rejestr jest odzwierciedleniem stanu prawnego (a nie faktycznego) danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej. Organ ewidencyjny jest uprawniony wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych danych zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15). Stosownie do art. 24 ust. 2 a ustawy, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych a procedura tej aktualizacji ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (tak WSA w Białymstoku, wyrok z dni 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09). Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia), czego konsekwencję stanowi obowiązek dokonywania ciągłej aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Analogiczne stanowisko j/w znajduje potwierdzenie w wielu jednolitych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, chociażby ostatnio wydanych wyrokach przez WSA w Krakowie z dnia 11.07.2018 r. - III SA/Kr 213/18 oraz z dnia 25.04.2018 r. - III SA/Kr 1482/17, WSA w Rzeszowie z dnia 7.03.2018 r. - II SA/Rz 101/18. Nie można oczekiwać od organu rejestrowego, aby rozstrzygał spór dotyczący posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej przepisów prawa cywilnego, a tego właściwie oczekiwał skarżący w niniejszej sprawie. Z mapy ewidencyjnej (str. 7 akt administracyjnych) wynika, że ulice: [...] (dz. [...]) oraz [...] (dz. [...]) na granicy z działką skarżącego o nr [...]. tworzą "uskok", który w ocenie K. H., powinien przynależeć do działki nr [...]. Istnieje spór o własność części w/w działek, ale na dzień dzisiejszy prawnym jej właścicielem zgodnie z zapisem Ksiąg Wieczystych jest Gmina B.. Aktualny stan prawny nie budzi wątpliwości. Skarżący uważa siebie za “posiadacza samoistnego", nie potwierdzając tej okoliczności żadnym dokumentem. Organy nie zaprzeczają, że włada on częścią działek o nr [...] ponieważ sporne pasy zagrodził bez zgody właściciela oraz dobrowolnie uiszcza podatki od nieruchomości za 50 m2 gruntu. W ocenie Sądu, mylne jest przekonanie skarżącego, że dokonywane przez niego faktyczne czynności na gruncie, zobowiązują organ do tego, by wpisał w ewidencji gruntów osobę skarżącego, jako “posiadacza samoistnego" bez uprzedniego przedłożenia na tę okoliczność, stosownego dokumentu urzędowego (np. orzeczenia sądowego). Byłoby to jawnym przekroczeniem kompetencji organu rejestrowego, który nie posiada uprawnień do przypisywania określonym podmiotom własności ani innych kategorii władczych nad gruntem. Nie zrozumiałym jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż żąda ujawnienia w ewidencji gruntów jedynie stanu faktycznego (którym jest posiadanie samoistne), a nie stanu prawnego. Otóż, tylko ustalenie przez kompetentny organ, w urzędowym dokumencie (np. w orzeczeniu sądowym), iż zaistniało władanie gruntem w postaci posiadania samoistnego, mogłoby stanowić podstawę do dokonania przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów. Takim dokumentem (żadnym dokumentem) nie legitymuje się skarżący, żądając takiego ustalenia przez organ nieuprawniony jakim jest rejestrowy organ ewidencyjny. Nietrafnym jest powoływanie, w skardze, jako podstawy prawnej dokonania żądanego wpisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący nie zauważa, że przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy dopuszcza wykazywanie, w ewidencji gruntów, oprócz właścicieli jednostek samorządu terytorialnego także inne podmioty w których (cyt.) "władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości". Takim innym podmiotem, w brzmieniu w/w przepisu, nie może być skarżący gdyż nie wykazał by jego władanie gruntem miało podstawę w przepisach dotyczących gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa. W/w przesłanka nie została spełniona, a w zarzucie skargi pominięto ją milczeniem. Nieadekwatnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy powołano się na naruszenie § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia twierdząc, że organ powinien przeprowadzić oględziny wyniki których stanowiłyby podstawę do dokonania podmiotowej zmiany w ewidencji gruntów. Przepis § 35 nie może odnosić się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, czego zdaje się, nie zauważa strona skarżąca. Przepis § 35 wymienia źródła danych ewidencyjnych, które są potrzebne "do założenia ewidencji", a więc reguluje pierwotny proces powstawania ewidencji, a nie zmiany w ewidencji już istniejącej. § 10 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że osobę władającego na zasadach samoistnego posiadania wykazuje się w ewidencji, ale dopiero wówczas gdy nie został ustalony właściciel gruntu. W przypadku spornych działek nr [...] znany jest właściciel – Gmina B. jak również została wpisana do ewidencji jednostka zarządzająca tj. Zarząd Dróg Miejskich (stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 a ustawy). Wobec braku podstawy materialnoprawnej, w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do uwzględnienia żądania skarżącego to rozstrzyganie, przez Sąd, zarzutów skargi w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, ma drugorzędne znaczenie. W ocenie Sądu, wymienione w skardze przepisy k.p.a. (w szerokim zakresie) nie zostały naruszone w takim stopniu, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wbrew zarzutom skargi, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący oraz adekwatny do potrzeb sprawy. Trzeba podkreślić, że stan faktyczny nie był sporny, natomiast interpretacja przepisów prawa materialnego budziła kontrowersje między stronami. Zatem, przeprowadzenie "pełnego" postępowania (jak żądała strona skarżąca) łącznie z oględzinami spornych działek, byłoby zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., nie było przeszkód, aby organ prowadzący tą sprawę dopuścił dowód z akt innej sprawy tj. dotyczącej nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Jednakże, w ocenie Sądu, dowód taki (pominąwszy fakt że decyzja nie była ostateczna i prawomocna) nie wniósł niczego istotnego do sprawy niniejszej, bo jak już podkreślono, spór nie dotyczył ustalenia stanu faktycznego lecz interpretacji poszczególnych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tudzież przepisów rozporządzenia (o czym było powyżej). Reasumując, nasuwa się wniosek o co najmniej przedwczesnym złożeniu przez skarżącego wniosku do organu w celu dokonania zmiany w ewidencji działek o nr [...], skoro toczą się inne postępowania cywilne i administracyjne (jak podał skarżący), zmierzające do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Gminą B. a skarżącym w zakresie własności części w/w działek. Zarzut umieszczenia w komparycji decyzji organu I instancji pieczęci "Urząd Miejski w B." zamiast pieczątki organu – Prezydenta Miasta B. jest oczywiście słuszny, ale nie mający istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ sama decyzja została podpisana przez osobę uprawnioną przez Prezydenta Miasta B. i nie było żadnej wątpliwości od jakiego organu pochodzi. Końcowo, należy odnieść się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22.08.2013 r. (IV SA/Wa 1255/13) na podstawie którego K. H. oparł swój wniosek z dnia [...].03.2018 r. żądając zmian w ewidencji gruntów, a nadto też fragmenty tego orzeczenia posłużyły stronie do uzasadnienia skargi w niniejszej sprawie. Otóż skład orzekający pragnie zauważyć, że po pierwsze – podstawą prawną rozstrzygnięcia, w każdej decyzji, są przepisy prawa a nie stanowisko zaczerpnięte z innej sprawy, po drugie- stanowisko zaprezentowane w innej sprawie nie wiąże ani organów ani też Sądu zwłaszcza gdy jest odmienne wobec zasadniczej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, po trzecie – stan faktyczny sprawy o sygn. IVSA/Wa 1255/13 był inny niż w sprawie niniejszej, ponieważ żądanie aktualizacji ewidencji gruntów dotyczyło wpisania osoby samoistnego posiadacza (z przeniesienia od innego posiadacza) w sytuacji, gdy nie był ujawniony czy też nie był znany właściciel gruntu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.) skarga podlegała oddaleniu.