II SA/Bk 451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia renty planistycznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2008 r. (Nr [...]) w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości położonych we wsi N. działek: numer ewidencyjny [...]/9 i [...]/8 (w udziale 1/5), spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy terenu, w skład którego wchodzą te działki. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz W. ustalił G.D. jednorazową opłatę w kwocie 8.504,70 zł, stanowiącą 30% wzrostu wartości działki oznaczonej nr geod. [...]/9 i udziału 1/5 w działce [...]/8 położonych w N. w związku z jej sprzedażą, po ustaleniu warunków zabudowy ww. nieruchomości W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. (znak: [...]), Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy mieszkaniowej - budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...]/5 położonej w N. Z wyżej wskazanej działki w ramach dokonanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. podziału, wyodrębniono między innymi działki o nr [...]/9 oraz [...]/8. Następnie zaś aktem notarialnym Rep. A Nr [...] zawartym dnia [...] października 2007 r. w/w działki zostały sprzedane T. i E.R. Działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ I instancji ustalił zbywcy jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Opłatę określono na podstawie operatu szacunkowego, stwierdzając, że jest on dowodem na okoliczność, iż wartość nieruchomości w związku z ustaleniem warunków zabudowy dla analizowanej nieruchomości wzrosła. Od powyższej decyzji G.D. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi l instancji stosowanie chuligańskich procedur oraz wniosła o wydanie kopii opinii biegłego, jako że organ l instancji odmówił wydania tego dokumentu. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazano za organem I instancji, iż w sprawie zachodziły przesłanki pozytywne z art. 36 ust. 4 ww. ustawy do ustalenia opłaty planistycznej. Aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej muszą zgodnie z tym przepisem jednocześnie wystąpić dwie przesłanki, tj. zmiana wartości nieruchomości w następstwie wydania planu miejscowego lub jego zmiany oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. W konkretnej sprawie obie te przesłanki wystąpiły, zatem zasadne było ustalenie opłaty. Co do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym organ odwoławczy uznał, iż został on sporządzony w myśl obowiązujących przepisów, przez co jest miarodajnym dowodem w sprawie. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, a o rzetelności ustaleń zawartych w operacie może na przykład świadczyć fakt, iż przy wycenie wartości nieruchomości sprzed zmiany jej przeznaczenia, rzeczoznawca nie ograniczył się do oceny transakcji z terenu wsi N., choć było ich aż 18 (wystarczająca pula dla dalszych badań), ale rozszerzył bazę o tereny całej Gminy W., a nawet gmin przyległych. Rozszerzenie puli transakcji (str. 10 -11 operatu) spowodowało wzrost ceny średniej gruntu (rolnego) sprzed zmiany przeznaczenia z kwoty 14,02 zł/m2 do kwoty 17,32 zł/m2, a w konsekwencji zmniejszenie różnicy w wartościach, a ostatecznie - zmniejszenie opłaty. Podobnie, wpływ na zmniejszenie wysokości opłaty miało nie wzięcie przez rzeczoznawcę majątkowego, dla obliczenia ceny średniej, transakcji gruntami budowlanymi mieszkaniowymi, w których cena przekraczała kwotę 90 zł za 1 m2 gruntu, a takich transakcji z ceną 99,97-151,22 zł/m2 było 8 (str. 11-13 operatu). Biegły zauważył nadto konieczność wydzielenia części obszaru pod drogę i z tego tytułu zastosował współczynnik zmniejszający obliczaną wartość. Organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut polegający na naruszeniu przez organ l instancji zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, organ l instancji wydał prawidłową pod względem formalno - prawnym decyzję administracyjną, powołał właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, uzasadnił decyzję w sposób jasny i zrozumiały. Strona zawiadomiona została o wszczęciu postępowania w sprawie, w sposób prawidłowy pouczona została o skutkach podjętych przez organ działań oraz w sposób może mniej czytelny, ale jednak zrozumiały, o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości, terminie i miejscu wniesienia uwag powstałych wskutek studiowania zebranego przez organ materiału dowodowego. W ocenie Kolegium, również merytorycznie decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Rozstrzygnięcie swe organ l instancji oparł na ustaleniach wynikających z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, z którego jednoznacznie wynika skala wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przeznaczenia nieruchomości. Na powyższą decyzję G.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna organowi I instancji. Skarżąca nie formułując zarzutów przeciwko decyzji odwoławczej, podniosła nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę, zaś Gminie W. i właścicielom gruntów sąsiednich zarzuciła wykorzystywanie jej nieruchomości i powodowanie uciążliwości bez tytułu prawnego. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca majątkowy dokonujący oszacowania wartości gruntów na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej naruszył przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując wartość działki [...]/9 taką, jaką mają działki całkowicie uzbrojone, a także przyjmując, iż działka ta ma bezpośredni dojazd poprzez działkę [...]/8. Nadto zdaniem skarżącej, rzeczoznawca bezprawnie przyjął w wycenie "tereny budowlane w pełni uzbrojone". W piśmie z dnia 17 lipca 2008 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi o naruszenie także przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (k. 21). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania na tyle, by naruszenie to uzasadniało jej uchylenie. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji co do zasady prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Na wstępie wskazać należy, iż niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Zdaniem Sądu, akta sprawy dowodzą, iż organy wyczerpująco zebrały w sprawie dowody i w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy podjęły rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Nie uchybiono przy tym także art. 80 kpa, albowiem dokonana przez organy ocena nie nosi cech oceny swobodnej. Z uzasadnień decyzji zarówno pierwszoinstancyjnej jak i odwoławczej wynika, iż organy oparły swoje rozstrzygnięcia na prawidłowej podstawie prawnej, dokonując przy tym właściwej subsumcji zaistniałego stanu faktycznego do przepisów prawa. Oceniając główny zarzut skargi, a mianowicie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż organ I instancji w sposób nieco ogólnikowo ocenił charakter opracowania geodety z dnia 28 grudnia 2007 r. Organ ten stwierdzając jedynie, iż "operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom, zaś wskazane w nim przesłanki wyceny są wykazane w sposób przejrzysty, logiczny i mający odniesienie do realiów lokalnego rynku" naruszył art. 107 § 3 kpa, poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na zasadnicze rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności dlatego, że ów błąd organu I instancji został naprawiony przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło szczegółową analizę operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109, a nadto ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Kolegium oceniło dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wykazało ponadto, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego został odpowiednio zastosowany przepis § 50 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia odnosząc się również do poszczególnych zarzutów odwołania. Co prawda, Kolegium oprócz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym winno jeszcze wskazać na przepis art. 63 ust. 3 tej ustawy, który odsyła w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących wzrostu wartości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego. Niemniej jednak meritum motywów rozstrzygnięcia daje się wyczytać z uzasadnienia decyzji odwoławczej, a wskazane uchybienie nie jest istotne dla głównego rozstrzygnięcia. Kolegium w wydanej decyzji dokonało pogłębionej oceny operatu szacunkowego, wyjaśniło wątpliwości zgłaszane przez skarżącą, a stanowisko swoje uzasadniło w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada wymogom określonym przepisami prawa, o czym przekonuje fakt, iż organ ten sprawdził, na jakich przesłankach biegły oparł swoją opinię, a także skontrolował prawidłowość tego rozumowania. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi, co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego przypomnieć należy, iż zastosowane w sprawie podejście porównawcze i dochodowe polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości wynika nadto, iż w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, aby operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem ww. reguł wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, do którego kompetencji należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), uzasadnił wybór podejścia i metody (s. 7 - 8 operatu), wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywanych nieruchomości (położenie w granicach jednego rynku lokalnego – terenu wsi podmiejskich, gm. W., przeznaczenie – w pierwszym przypadku grunty rolne, w drugim przypadku – tereny zurbanizowane budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem realizacji usług (rzemiosła), niezabudowany charakter działek – s. 8 operatu), dobrał odpowiednią ilość działek (nieruchomości rolne – 65 transakcji, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową – 81 transakcji – s. 10-13 operatu) oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości: a) przeznaczenie nieruchomości b) lokalizacja, c) wielkość i kształt nieruchomości, d) dojazd e) możliwość uzbrojenia w media (s. 9 operatu). Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej działki, przy czym do obliczeń przyjął okres 24 miesięcy wstecz od dnia sprzedaży, tj. od [...] października 2007 r. W ocenie Sądu, zastosowana procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, w sposób czytelny i jednoznaczny. Zarzuty skarżącej w kwestii nieprawidłowości sporządzenia tego dowodu nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Nie ma zatem uzasadnienia zarzut naruszenia § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, czy art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skład orzekający sądu administracyjnego jest przekonany, iż w wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży przez skarżącą - wzrosła wartość tej nieruchomości, przez co organy naliczyły opłatę planistyczną nie naruszając przy tym obowiązujących przepisów prawa. Operat szacunkowy, na podstawie którego dokonano stosowanych obliczeń w wymiarze nałożonej opłaty spełnia przy tym wymogi formalnoprawne, nie naruszając zarzucanych w skardze przepisów prawnych. Marginalnie wskazać należy, iż składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, znane jest orzecznictwo zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie uprawnień organów gminnych do ustalania stawek procentowych opłat od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 1887/07, LEX nr 464945, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r., II SA/Bd 265/08, niepubl., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 15/09, niepubl.). Niemniej jednak przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja ustalająca opłatę planistyczną, a nie decyzja ustalająca warunki zabudowy, w której określono stawkę procentową tej opłaty. Zakres kognicji sądu administracyjnego w kontrolowanej sprawie, nie obejmuje decyzji o warunkach zabudowy, albowiem ta ostatnia była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Sąd zaś może kontrolować wszelkie akty wydane w granicach jednego postępowania, a nie wkraczać w inne (art. 135 p.p.s.a.). W związku z powyższym pod rozwagę skarżącej należy poddać kwestię ewentualnego podważenia konieczności uiszczenia opłaty jednorazowej ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez dążenie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., II OSK 1504/07). W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jednak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą opłatę planistyczną. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).