II SA/Bk 457/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na czynność Burmistrza S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania o podział nieruchomości bez rozpoznania 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 125, 89 (słownie: sto dwadzieścia pięć, osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 18 grudnia 2006 r. J. B. wystąpił do Burmistrza S. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr 1554/2, o pow. 0,1989 ha, położonej w S. przy ul. K. Do wniosku załączył szkic projektu podziału. Przedmiotowe postępowanie podziałowe zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 2007 r. orzekającą podział zgodnie z wnioskiem. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, jak i poprzedzającego ją postanowienia opiniującego z [...] grudnia 2006 r. – rozstrzygnięciami SKO odpowiednio z [...] maja 2009 r. i z [...] kwietnia 2010 r. podjętymi w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) – postępowanie podziałowe powróciło do etapu sprzed wydania postanowienia opiniującego, a zatem do etapu, na którym organ dysponował wyłącznie wnioskiem o podział wraz z projektem podziału. W związku z powyższym w dniu 24 stycznia 2011 r. Burmistrz S. wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości nr 1554/2 złożonego wraz z podaniem z 18 grudnia 2006 r. o elementy wymagane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. (Dz.U. nr 268 poz. 2663) w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, tj. o oznaczenie nieruchomości według danych z księgi wieczystej, oznaczenie powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przedstawienie w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu, przedstawienie w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej. Przedmiotowe wezwanie opatrzono terminem siedmiodniowym i rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy 25 stycznia 2011 r., zatem termin wykonania obowiązku mijał we wtorek 1 lutego 2011 r. Nie został on dochowany, strona w dniu 27 stycznia 2011 r. złożyła wyłącznie wniosek o wypożyczenie akt celem uzupełnienia projektu, natomiast nie dokonała jego uzupełnienia. W piśmie tym podniesiono, że wezwanie rażąco narusza prawo poprzez zakreślenie 7 – dniowego terminu dla czynności, które wymagają znacznego nakładu czasu pracy. Następnie J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy podziałowej. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] skargę uwzględniono i zobowiązano Burmistrza S. do załatwienia w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi wniosku J. B. z dnia 18 grudnia 2006 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku podano, że niewątpliwie uzupełniony projekt nie został złożony. Także nie przedłużono terminu wyznaczonego stronie na dokonanie czynności. Tymczasem organ nie rozstrzygnął procesowo o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków w sposób przewidziany w wezwaniu poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, o czym należało powiadomić stronę. Podano, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jest zatem czynnością materialno – techniczną podlegającą kontroli sądu. Na skutek tego wyroku Burmistrz S. w dniu 14 lipca 2011 r. ponownie wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania bez wskazania rygoru niewykonania tej czynności. Strona w dniu 21 lipca 2011 r. złożyła poprawiony szkic projektu podziału działki opracowany na kopii mapy ewidencyjnej. Burmistrz S. stwierdził, że z uwagi na to, iż poprawiony szkic projektu opracowano na kopii mapy ewidencyjnej a nie na kopii mapy zasadniczej, jak tego wymagają przepisy prawa, nie można uznać, że wniosek o podział został uzupełniony o wymagane dokumenty i dnia 25 lipca 2011 r., na podstawie art. 9 i 64 § 2 kpa, pozostawił go bez rozpoznania. W zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wyjaśnił, że wstępny projekt podziału nieruchomości opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Organ podał przy tym, że mapa zasadnicza dla nieruchomości objętej wnioskiem istnieje i znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w S. i jest zaewidencjonowana pod nr 1672/13/94. W związku z zawiadomieniem J. B. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wniósł do organu m.in. żądanie wykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sposób zgodny z prawem (pkt 1 pisma), a następnie w dniu 23 sierpnia 2011 r. oświadczył, że żądanie to było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że uzupełnił braki formalne podania o podział działki w sposób prawidłowy i tym samym powinno być wydane merytoryczne rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia projektu podziału. Zdaniem strony organ z góry zaplanował pozostawienie podania bez rozpoznania i celowo unika wykonania wyroku o czym świadczy chociażby fakt zakreślenia dłuższego terminu uzupełnienia braków niż w pierwotnym wezwaniu. Organ nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na to, że nie zostały w sposób prawidłowy usunięte braki wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. Podano, że zakreślenie dłuższego terminu w ponownym wezwaniu wynikało z tego, że strona odnośnie pierwotnego wezwania zarzucała rażące naruszenie prawa poprzez zakreślenie terminu 7 – dniowego jako niewystarczającego na wykonanie wymaganych czynności (pismo Burmistrza S. z dnia 2 września 2011 r.). W związku z powyższym J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na czynność Burmistrza S. z 25 lipca 2011 r. o pozostawieniu podania o podział nieruchomości bez rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 64 § 2 kpa, przez nieprawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. Nieprawidłowość wezwania polega na tym, że nie wskazano w nim konkretnych braków podania i ograniczono się jedynie do zacytowania regulacji prawnej. W takiej sytuacji skarżący musiał sam dochodzić jakie wymogi formalne podania spełnia a jakie nie. Wskazując na te naruszenia wniesiono o zobowiązanie Burmistrza S. do merytorycznego rozpoznania podania w określonym terminie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...] tut. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W motywach wyroku sąd stwierdził, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 kpa. Czynność z art. 64 § 2 kpa jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Takie stanowisko dotyczące charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest dominujące w najnowszym orzecznictwie sądowych (vide: wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GKS 873/10, Lex nr 996976, wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, Lex 842886). Nadto nadmieniono, że orzekając w sprawie niniejszej Sąd na podstawie art. 153 ppsa był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. [...] w którym przyjęto, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającą kontroli sądu. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący spełnił warunki formalne, albowiem złożenie skargi do sądu poprzedził wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wystosowano w ustawowym terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o czynności (zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania doręczono skarżącemu w dniu 28 lipca 2011 r. a wezwanie złożono w dniu 8 sierpnia 2011 r.). Odpowiedź organu na to wezwanie została doręczona skarżącemu w dniu 7 września 2011 r. a skarga do sądu została wniesiona w dniu 7 października 2011 r. a więc z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie oba wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych podania były nieprawidłowe. W pierwszym wezwaniu braki formalne i sposób ich usunięcia zostały określone w sposób nieprecyzyjny i skomplikowany. Z kolei w drugim wezwaniu błędnie określono termin uzupełniania braków formalnych podania. Organ wyznaczając termin 2 miesięczny kierował się czasochłonnym charakterem czynności związanych z uzupełnieniem projektu podziału i bez wątpienia działał w interesie strony. Niemniej jednak określony w art. 64 § 2 kpa siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, co oznacza że nie może być przez organ ani skrócony, ani przedłużony. Sąd wskazał, że w pierwszym wezwaniu prawidłowo wskazano skutki prawne niezastosowania się do wezwania, to już w drugim wezwaniu skutków takich nie określono. Z uwagi na występujące braki w wezwaniach nie można było zastosować w sprawie sankcji w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Ponownie prowadząc postępowanie pismem z dnia [...].03.2012 r., znak: [...] Burmistrz S., wskazując jako podstawę prawna art. 64 § 2 k.p.a., wezwał J. B. do: 1 uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości nr 1554/2 o wymagane prawem elementy, tj: oznaczenie nieruchomości według danych z księgi wieczystej, powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi; przedstawienie w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu; przedstawienia w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej; 2 dołączenia aktualnego wypisu z katastru nieruchomości i kopii mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi z uwagi na to, że dołączony wypis do podania z 18.12.2006 posiada datę wydania przez Starostwo Powiatowe w S. na dzień 29 listopada 2006 r. Ponadto organ poinformował, że wstępny projekt podziału należy opracować na kopii mapy zasadniczej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Następnie przytoczono treść § 3 powołanego rozporządzenia. Wskazano, że dołączony do podania projekt podziału nieruchomości nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów wymienionych w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Pismem z dnia 20.03.2012 r. J. B. wniósł o wypożyczenie wstępnego projektu podziału nieruchomości w celu jego uzupełnienia. Ponadto J. B. wskazał, że pismo organu z 16.03.2012 r. jest nieprecyzyjne odnośnie tego czy chodzi o wypis czy wyrys z operatu ewidencji gruntów? Skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego Starosta nie wprowadził do ewidencji zmian wynikających z decyzji SKO unieważniającej podział działki numer 1554/2. Pismem z dnia 20.03.2012 r. Burmistrz S. , powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., poinformował, że wstępny projekt podziału należy opracować na kopii mapy zasadniczej. W wezwaniu przytoczono treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poinformowano, że przesyła się wstępny projekt podziału nieruchomości nr 1554/2 wraz z podaniem z 18.12.2006 r. Pismem z dnia 26.03.2012 r., zatytułowanym "Uzupełnienie wstępnego projektu podziału działki" J. B. poinformował, że zwraca poprawiony szkic projektu podziału działki oraz wskazał, że uzupełnienie wstępnego projektu podziału działki nr 1554/2 przez usunięcie braków wskazanych w punkcie pierwszym pisma Burmistrza S. z dnia 16.03.2012 r. nastąpiło już w dniu 21.07.2011 r. Zdaniem strony z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek aktualizacji złożonych wcześniej dokumentów. Według J. B. Burmistrz S. nie wezwał wprost do uzupełnienia wstępnego projektu podziału działki poprzez opracowanie go na kopii mapy zasadniczej. Dlatego kolejne informowanie strony o tym, że projekt wstępnego podziału działki należy opracować na kopii mapy zasadniczej a nie na kopii mapy katastralnej – jak to zostało uczynione – nie jest dla strony wiążące. Ponadto skarżący wskazał, że uzyskanie kopii mapy zasadniczej dla działki oznaczonej w księdze wieczystej jako działka nr 1554 jest niemożliwe, albowiem na mapie zasadniczej nie ma działek odpowiadających działce z księgi wieczystej. Poinformował, że Burmistrz nie zwrócił się do Starosty S. o cofnięcie podziału działki nr 1554/2. W punkcie piątym swojego pisma skarżący zawarł następujące stanowisko: "Niniejszym prostuję podanie z dnia 18.12.2006 r. o podział działki nr 1554/2 wskazując, iż przedmiotem podania jest podział działki nr 1554." J. B. wskazał, że oznaczenie działki wynikało z wprowadzenia go w błąd przez organ, który wskazywał, że możliwy jest tylko podział działki według oznaczeń ewidencji gruntów i budynków. Z orzeczeń SKO w B. wynika, że podziału należy dokonywać w odniesieniu do tej działki, która figuruje w księdze wieczystej. W/w pismo wpłynęło do organu 26.03.2012 r. (karta 288 akt administracyjnych). Pismem z dnia 30.03.2012 r. Burmistrz S. poinformował J. B. o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku, z dnia 18.12.2006 r., dotyczącego podziału działki nr 1554/2 - z uwagi na nieusunięcie braków wymienionych w wezwaniu z dnia 16 marca 2012 r. Pismem z dnia 13.04.2012 r. J. B. wezwał Burmistrza S. do usunięcia naruszenia prawa (karta 302 akt administracyjnych). W skardze do tut. Sądu J. B. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności pozostawienia podania o podział nieruchomości i o zobowiązanie Burmistrza S. do merytorycznego rozpoznania podania o podział nieruchomości w ściśle określonym terminie. Zarzucił naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne pozostawienie podania bez rozpoznania oraz nadużycie tego przepisu w celu bezpodstawnego niewywiązania się z załatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez tut. Sąd. Skarżący wskazał, że organ nie poinformował jakie konkretnie braki podania o podział nie zostały uzupełnione. Ponadto podniósł, że "sprostował podanie" wskazując iż jego przedmiotem jest działka 1554 a nie 1554/2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał między innymi, że wnioskodawca nie jest w stanie zgodnie z przepisami uzupełnić a faktycznie sporządzić projektu podziału działki nr 1554/ 2 na kopii mapy zasadniczej, ponieważ ta działka nie figuruje w rejestrze publicznym oraz aktualnego wypisu ponieważ nie figuruje ona w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu zarzut pominięcia przez Burmistrza sprostowania podania nie jest zasadny, gdyż przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia był podział działki numer 1554/2 a nie 1554. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 kpa. Czynność z art. 64 § 2 kpa jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Takie stanowisko dotyczące charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest dominujące w najnowszym orzecznictwie sądowych (vide: wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GKS 873/10, Lex nr 996976, wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, Lex 842886). Art. 64 § 2 kp.a stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok wsa w Warszawie z dnia 05.08.2008 r. VI SAB/Wa 40/08, LEX nr 566538). Ponadto wskazuje się, że w sytuacji gdy strona dołącza do wniosku pismo uzupełniające jego treść lub modyfikuje żądanie wniosku przed podjęciem przez organ administracji czynności w sprawie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z treści pism strony ( wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 130/11 LEX nr 784068). W rozpoznawanej sprawie organ nie uwzględnił przede wszystkim okoliczności zmieniany wniosku przez Skarżącego polegającej na podaniu innego numer działki, która miała być przedmiotem postępowania podziałowego. W zaistniałej sytuacji organ winien tak zmodyfikowany wniosek ponownie ocenić i stosownie do poczynionych ustaleń, w razie stwierdzenia, że po zmodyfikowaniu wniosku braki formalne w dalszym ciągu występują, wezwać do ich uzupełnienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania już z przedstawionego powodu było wadliwe, bo przedwczesne z uwagi na istotną modyfikację wniosku. Dokumenty jakie winny być dołączone do wniosku o podział nieruchomości określa art. 97 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć dokumenty: stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4; wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95; protokół z przyjęcia granic nieruchomości; wykaz zmian gruntowych; wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej; mapę z projektem podziału. Skarżący: złożył mapę z projektem podziału (karta. 287 akt administracyjnych , tom II ), zaznaczył działki do wydzielenia: określił powierzchnię działek podlegających podziałowi; naniósł na mapę cyfrę 1554 , co jak się wydaje stanowiło oznaczenie nieruchomości według danych z księgi wieczystej. W ocenie Sądu uzupełniony wniosek Skarżącego spełniał wszystkie elementy wymienione w punkcie 1 wezwania z 16.03.2012 r. Ponadto niezgodność w zakresie numeracji działek występująca w ewidencji gruntów i księdze wieczystej nie może tamować rozpoznania wniosku w zakresie podziału nieruchomości. Skoro według wpisów w księgach wieczystych działka o takim numerze istnieje to Skarżący może domagać się jej podziału. Inną jest kwestią okoliczność czy taki wniosek może być pozytywnie załatwiony. Rację ma też skarżący, że postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują terminu ważności mapy. Skutkować to musiało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności przez Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni zmodyfikowany wniosek Skarżącego mając na względzie uwagi Sądu poczynione w niniejszym uzasadnieniu.