II SA/Bk 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę M. K. i A. K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócili się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej powoływanej: k.p.a.), o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...], położonych w B. dla inwestycji w postaci modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki, remoncie elewacji i wymianie pokrycia dachowego, wydanej przez Prezydenta Miasta B. - w części zobowiązującej strony do dokonania rozbiórki dobudowanej łazienki na własny koszt bez prawa do odszkodowania. Kwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa tj.: 1) art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.), poprzez określenie w zaskarżonej decyzji obowiązków w przedmiocie ponoszenia kosztów usunięcia bez prawa do odszkodowania, w przypadku kiedy taki obowiązek nie jest uregulowany przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisami dotyczącymi przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i rozstrzygnięcie w powyższej części bez podstawy prawnej, 2) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 u.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji sprzecznej z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania terenu, który dopuszczał jedynie prowadzenie inwestycji, polegających na remoncie istniejących budynków przeznaczonych do wyburzenia z chwilą realizacji planowanej inwestycji drogowej; 3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, nałożenie na Stronę obowiązków niewynikających z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania terenu, a także z naruszeniem zasady legalizmu. W przedmiotowym stanie faktycznym, według skarżących, organ wykreował w sposób dowolny, nie wskazując podstawy prawnej, obowiązek ponoszenia kosztów rozbiórki. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest aktem, w którym takie obowiązki mogą być określane, służy ona innemu celowi, a jej zakres przedmiotowy w sposób wyczerpujący reguluje art. 42 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia [...].02.2014 r. [...] Wojewoda P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o zbadanie zgodności z prawem powyższej decyzji motywując to koniecznością wyjaśnienia kwestii, czy na terenie wskazanym w decyzji możliwa była lokalizacja planowanej inwestycji w sytuacji gdy, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, wnioskowana inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Ponadto, zdaniem Wojewody, wymaga zbadania zgodności z prawem kwestia zawartego warunku w uzasadnieniu wnioskowanej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja, polegająca na dobudowie łazienki powinna być traktowana jako tymczasowa do chwili realizacji inwestycji drogowej i jej usunięcie winno być dokonane na swój koszt bez odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu w/w wniosku oraz działając z urzędu, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...], wydanej z up. Prezydenta B. na rzecz A. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., dla inwestycji w postaci modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki, remoncie elewacji i wymianie pokrycia dachowego: 1) w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki; oraz 2) w części uzasadnienia w brzmieniu "dlatego też inwestycja polegająca na dobudowie łazienki powinna być traktowana jako tymczasowa do chwili realizacji przedmiotowej inwestycji. Jego usunięcie winno być dokonane na swój własny koszt bez odszkodowania". Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wnioskodawcy M. K. i A. K. posiadają status strony w prowadzonym postępowaniu, albowiem na podstawie zakwestionowanego rozstrzygnięcia uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. [...], wydaną przez Prezydenta B. W dalszej części ustalając stan faktyczny sprawy, organ przypomniał, że w dniu [...].04.1997 r. A. D. wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] (obr. 20), położonych przy ul. [...] i [...] w B., dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku jednorodzinnego, przy ul. [...] w zakresie: dobudowa łazienki, remont elewacji i wymiana pokrycia dachowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Termin ważności decyzji ustalono do dnia [...] czerwca 1997 r. Decyzja w tej wersji została doręczona inwestorowi w dniu [...].07.1997r. Oceniając z kolei zakwestionowaną decyzję z punktu widzenia kwalifikowanej wady decyzji, Kolegium, działając z urzędu, dostrzegło istotną różnicę pomiędzy zakresem wniosku inwestora, a rodzajem inwestycji określonej w decyzji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniło, że podstawę prawną powyższej decyzji stanowiły przepisy art. 39, 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust.1, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139) oraz postanowienia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. "Skorupy", przyjętego uchwalą Nr XLIII/439/92 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 14 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Białostockiego Nr 3, poz. 18). Odnosząc powyższe regulacje prawne do wniosku inwestora, który obejmował rozbudowę i modernizację budynku jednorodzinnego, przy ul. [...] w zakresie: dobudowa łazienki, remont elewacji i dachu, polegający na wymianie pokrycia dachowego, SKO podkreśliło, że w żadnym miejscu wniosku inwestor nie określił jednak, że ma to być inwestycja tymczasowa, jak ustalił to organ w kwestionowanej decyzji w części dotyczącej dobudowy łazienki. W ocenie Kolegium skoro z treści przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego, to organ nie może "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu świadczącego o zmianie zamiaru inwestycyjnego przez wnioskodawcę i wskazania, że chodzi mu o zabudowę tymczasową. Organ prowadził zaś postępowanie w odniesieniu do inwestycji określonej we wniosku i dopiero w decyzji dokonał zmiany jej zakresu. Powinien natomiast wcześniej poinformować inwestora, że na wnioskowanym terenie możliwa jest jedynie zabudowa tymczasowa i w zależności od jego stanowiska ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bądź odmówić ich ustalenia. Powyższe okoliczności, zdaniem SKO przesądzają, że działanie organu gminy było postępowaniem z urzędu, a nie na wniosek, co czyni je niedopuszczalnym w świetle art. 41 ust. 1 ustawy, a tym samym wydana decyzja jako wykraczająca poza ramy wniosku inwestora, rażąco narusza prawo. Dotyczy to zarówno osnowy decyzji, jak i jej uzasadnienia w części dotyczącej potraktowania zamierzenia jako tymczasowego i skutków z tym związanych. Kolegium nie dopatrzyło się natomiast rażącego naruszenia prawa, ani też innych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, w zakresie granic terenu objętego wnioskiem inwestora, które w treści decyzji zostały określone jako działka nr ew. [...] oraz w zakresie ustalenia w decyzji okresu jej ważności do dnia [...] czerwca 1997 r. Data ważności decyzjo została bowiem ustalona na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy, a przepis ten nie określał długości tego okresu. Stąd ustalenie ważności decyzji miało charakter uznaniowy. Konkludując Kolegium wywiodło, że skoro w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej" dobudowy łazienki", nie miało charakteru tymczasowego, stąd uznać należało, że było sprzeczne z planem miejscowym, czemu dał wyraz organ gminy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W konsekwencji nie było zatem podstaw do umieszczania w uzasadnieniu decyzji zapisu, że inwestycja powinna być usunięta na koszt inwestora bez odszkodowania, co kwestionują skarżący. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Prokuratury Rejonowej B. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 a § 1 k.p.a., oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż M. K. i A. K. są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności i dopuszczenie ich wniosku w tym przedmiocie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego, jednoznacznie wskazuje, iż żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie pochodziło od strony i w związku z tym organ administracji, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z up. Prezydenta B. z dnia [...] czerwca 1997 roku, M. K., jak i A. K., nie byli ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi wskazanej nieruchomości, której dotyczyły warunki zabudowy, a podniesione uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o art. 157 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy M. K. i A. K. w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z up. Prezydenta B. z dnia [...] czerwca 1997 roku nie byli właścicielami nieruchomości, której decyzja dotyczyła, ani nie dysponowali żadnymi prawami do niej, a w związku z tym wskazane osoby utraciły zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), co prowadzi do wniosku, iż w sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nabywcę nieruchomości chronią przepisy prawa cywilnego i organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, a podniesione uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podsumowując w/w zarzuty W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne wskutek zbycia nieruchomości, albowiem nieruchomość objęta decyzją została przejęta na rzecz gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej. W związku z tym fakt, iż wnioskodawcy nie byli już właścicielami tej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma, zdaniem Kolegium, zasadniczego znaczenia, gdyż skutki prawne tej decyzji są dla nich nadal wiążące i nie miały charakteru nieodwracalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta B. na rzecz A. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., dla inwestycji w postaci modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki, remoncie elewacji i wymianie pokrycia dachowego, zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno na wniosek M. K. i A. K., jak i z urzędu. Taki sposób zainicjowania w/w opisanego postępowania wynika wyraźnie z komparycji zaskarżonej decyzji. Analizując sformułowany na tym tle zarzut skargi ustalić zatem należało, czy wnioskodawcy żądający stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta B. z dnia [...] czerwca 1997r. byli do tego legitymowani, tj. czy mieli przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i rozbieżności pogląd, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki (tak: NSA w wyroku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 531/11, w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11 oraz w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zasadę należy zatem przyjąć, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednak takie sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak legitymuje się interesem prawnym, którego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wyżej podkreślono, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie źródłem interesu prawnego właściciela nieruchomości są normy prawa materialnego regulujące prawo własności i to niezależnie od tego, w jaki prawnie przewidziany sposób określona osoba stała się podmiotem prawa własności. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wywiedli swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności części przedmiotowej decyzji faktem, iż w dniu [...] kwietnia 1998 r. nabyli od A. D. nieruchomość, dla której ustalone zostały w/w decyzją warunki zabudowy i na podstawie tej decyzji uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy nakładała na nich obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia dobudowanej części budynku bez prawa do odszkodowania. Obowiązek ten został ponownie nałożony w pozwoleniu na budowę. Ponadto podali, że toczy się przeciwko nim postępowanie karne związane z wydanym pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu powołane wyżej okoliczności, jak słusznie uznało Kolegium, uzasadniały przyznanie wnioskodawcom statusu strony w tym postępowaniu. Interes prawny wnioskodawców wynikał z okoliczności, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która z kolei stanowiła podstawę do zrealizowania inwestycji. Nie ulega zatem wątpliwości, że interes prawny wnioskodawców wynika z nabytych uprawnień do zrealizowania obiektu budowlanego wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto z warunku w niej umieszczonego o obowiązku usunięcia inwestycji na własny koszt bez odszkodowania. Zgodzić należy się zatem z SKO, że wnioskodawcy posiadają prawo do żądania wzruszenia decyzji z dnia [...].08.1998 r. w trybach przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nie było zatem podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie, jak domagał się tego Prokurator, przepisu art. 61 § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Niezależnie od tego należy zauważyć, na co zwrócono uwagę na wstępie rozważań Sądu, że przedmiotowe postępowanie zostało również wszczęte z urzędu z inicjatywy Wojewody P. W konsekwencji, nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony to i tak postępowanie było prowadzone z urzędu i nie miałoby to wpływu na jego wynik. Odnosząc się z kolei do zarzut naruszenia przez organ art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. należy podkreślić, że wbrew przeświadczeniu autora skargi decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej. Jeżeli dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, jak słusznie podkreśliło Kolegium w odpowiedzi na skargę, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne wskutek zbycia nieruchomości. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją została przejęta na rzecz gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej. W związku z tym fakt, iż wnioskodawcy nie byli już właścicielami tej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż skutki prawne tej decyzji były dla nich nadal wiążące i nie miały charakteru nieodwracalnego. Okoliczność, iż gmina stała się właścicielem nieruchomości samo przez się nie może być uznane za istnienie nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż warunki określone w decyzji bezpośrednio dotyczą wnioskodawców. Zarówno bowiem decyzja o warunkach zabudowy, jak i pozwolenie na budowę nie były przeniesione na rzecz innego podmiotu, a określony w nich warunek usunięcia (wykupienia) inwestycji bez odszkodowania obciążał wnioskodawców jako inwestorów. Usunięcie tego warunku związanego z realizacją tymczasowej inwestycji było możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym miejscy należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. To z kolei oznacza, że wydanie tego rodzaju decyzji nie jest uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach nie było zatem podstaw do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wychodząc z kolei poza ramy zarzutów skargi jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygnięcie Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., dla inwestycji w postaci modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki, remoncie elewacji i wymianie pokrycia dachowego: 1) w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki; oraz 2) w części uzasadnienia w brzmieniu "dlatego też inwestycja polegająca na dobudowie łazienki powinna być traktowana jako tymczasowa do chwili realizacji przedmiotowej inwestycji. Jego usunięcie winno być dokonane na swój własny koszt bez odszkodowania". Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie wniosek inwestora obejmował rozbudowę i modernizację budynku jednorodzinnego, przy ul. [...] w zakresie: dobudowa łazienki, remont elewacji i dachu, polegający na wymianie pokrycia dachowego. W żadnym jednak miejscu tegoż wniosku inwestor nie określił, że ma to być inwestycja tymczasowa, jak to ustalił organ w kwestionowanej decyzji w części dotyczącej dobudowy łazienki. Tymczasem jak stanowił przepis art. 41 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca miał wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Organ nie mógł zatem "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. Organ, co do rodzaju inwestycji, jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie powinny wynikać z inicjatywy inwestora. W aktach sprawy, jak słusznie zauważyło SKO, brak jest natomiast dokumentu świadczącego o zmianie zamiaru inwestycyjnego przez wnioskodawcę i wskazania, że chodzi mu o zabudowę tymczasową. Skoro organ prowadził postępowanie w odniesieniu do inwestycji określonej we wniosku i dopiero w decyzji dokonał zmiany jej zakresu, to powinien wcześniej poinformować inwestora, że na wnioskowanym terenie możliwa jest jedynie zabudowa tymczasowa i w zależności od jego stanowiska ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bądź odmówić ich ustalenia. Z powyższych powodów działanie organu gminy, słusznie Kolegium zakwalifikowało za postępowanie z urzędu, a nie na wniosek, co czyni je niedopuszczalnym w świetle art. 41 ust. 1 w/w ustawy. W konsekwencji zgodzić należy się z SKO, że wydana w tym zakresie decyzja, wykraczająca poza ramy wniosku inwestora, rażąco narusza prawo. Dotyczy to zarówno osnowy decyzji, jak i jej uzasadnienia w części dotyczącej potraktowania zamierzenia jako tymczasowego i skutków z tym związanych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika również, że na obszarze objętym wnioskiem, obowiązywał, miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego części osiedla "Skorupy", przyjęty uchwalą Nr XLIII/439/92 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 14 grudnia 1992 r. Według organu, inwestycja obejmowała teren pasa drogowego ulicy [...] przeznaczonej pod poszerzenie (symbol 06Lh), określonej w tekście planu jako ulica obsługująca zabudowę handlowo-usługowa i mieszkaniową. Z ustaleń Kolegium wynika natomiast, że w świetle postanowień tego planu wnioskowany obszar działek nr [...] i [...], znajdował się także w pasie terenu określonym ciągłymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...](symbol 03 Zt). W tekście planu wskazano, że ulica [...] należy do ulic układu podstawowego o znaczeniu ogólnomiejskim i zapewnia powiązanie międzydzielnicowe. Niezależnie od tego, z ustaleń poczynionych przez SKO wynika, również że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji, na terenie objętym wnioskiem obowiązywał także inny plan miejscowy, tj. miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla "Przemysłowa", zatwierdzonego uchwałą Nr XXIII/148/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 9 czerwca 1988 r. (Dz.Urz. Woj. B-ckiego, Nr 11, poz. 109). Zgodnie z rysunkiem tego planu wnioskowany teren znajdował się w liniach rozgraniczających ulicy [...] (symbol 0,1 Gt) oraz ulicy [...] (symbol 02 Zt). Żaden jednak z powyższych planów miejscowych nie zawierał warunków dotyczących możliwości realizacji inwestycji pozadrogowych na wnioskowanym terenie, ani też zasad tymczasowego zagospodarowania terenu, w myśl art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. W przypadku ustalenia w planie zasad wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzeka, w drodze decyzji, o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu. Skoro zapisy planów miejscowych, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem nie przewidywały zasad tymczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod realizację ulic w określonych liniach rozgraniczających, to tym samym nie było podstaw do wydawania decyzji o sposobie tymczasowego zagospodarowania tego terenu. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 3 tej ustawy, w zarezerwowanym pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane; ich usunięcie w wypadku budowy lub modernizacji drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Brzmienie powołanego przepisu art. 35 ust. 3 uprawniało zatem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku inwestycji tymczasowych, do wskazania jego treści jako warunku wynikającego z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej "dobudowy łazienki", jak wyżej ustalono, nie miało charakteru tymczasowego, stąd należy uznać, że było sprzeczne z planem miejscowym, czemu dał wyraz organ gminy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W konsekwencji nie było też podstaw do umieszczania w uzasadnieniu decyzji zapisu, że inwestycja powinna być usunięta na koszt inwestora bez odszkodowania. Powołane wyżej okoliczności w sposób bezsprzeczny potwierdzają, że decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. rażąco narusza prawo, a tym samym powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego w wyżej wskazanej części, o czym prawidłowo orzekło Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz 270 ze zm.), skargę oddalił.