II SA/Bk 486/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...] października 2015r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. ustalili, że A. K. (powoływany dalej jako "Skarżący") dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] udzielającą pozwolenia na dobudowę garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr geod. 2[...]przy ul. [...] w Ł. Stwierdzono, że nad istniejącym wcześniej garażem parterowym wykonana została druga kondygnacja murowana o wym. 10,00 m x 4,00 m i wys. 3,00 m ze stropodachem drewnianym dwuspadowym pokrytym papą na deskowaniu pełnym. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2015r. Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Następnie, po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. zawiadomieniem z dnia [...] października 2015r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie nadbudowanego garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Podczas kolejnych oględzin, które odbyły się w dniu [...] listopada 2015r, pracownicy organu stwierdzili, że wykonana nadbudowa istniejącego wcześniej garażu nie jest związana z dobudową garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie została wykonana w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale stanowi odrębną inwestycję przeprowadzoną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi natomiast na fakt, iż dobudowa garażu dwustanowiskowego została wykonana bez istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie, a rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Skarga na to rozstrzygniecie została oddalana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn.. akt II SA/Bk 385/16. Analizując z kolei postępowanie w sprawie nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części o wym. 10,00 m x 4,00 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającym do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...]od strony działek sąsiednich nr geod. [...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane i zobowiązał go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania tej nadbudowy. W związku z tym, iż Skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]nakazał mu rozbiórkę, nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, części o wym. 10,00 m x 4,00 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającym do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w Ł. od strony działek sąsiednich nr geod. [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący argumentując, że nadbudowa istniejącego garażu stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dobudowy garażu dwustanowiskowego, zatem organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał na przepis art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane informując, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych na inwestora obowiązków, stosuje się art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, stąd organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy powołując się na dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny wykonany w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016r. na działce nr geod. [...] wyjaśnił, iż kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych została dokonana przez organ pierwszej instancji również prawidłowo. W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było uznanie nadbudowy istniejącego garażu za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego, albowiem są to zupełnie różne inwestycje. Jak podkreślił organ nadbudowa istniejącego garażu została częściowo wykonana poza obszarem opracowania zatwierdzonego projektu budowlanego, z innej strony budynku mieszkalnego niż dobudowa garażu dwustanowiskowego, na innej kondygnacji i w ich wyniku powstało pomieszczenie o innym przeznaczeniu niż legalnie wybudowany garaż dwustanowiskowy. Powyższe okoliczności świadczą o tym, zdaniem organ, że nadbudowa istniejącego garażu nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale stanowiła odrębne zamierzenie, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określoną w przepisach art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane, a w związku z niewykonaniem przez Inwestora nałożonych na niego obowiązków – orzekł o nakazanie rozbiórki wykonanej nadbudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. K. zarzucając jej rażące naruszenie: art. 8 i 11 k.p.a poprzez błędną wykładnię przepisów prawa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozpatrzenia sprawy i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji zastosowały wobec niego skrajnie represyjne środki prawne, dokonując błędnej wykładni obowiązującego prawa. Kwalifikacja rozbudowy prowadzonej w oparciu o ważne pozwolenie na budowę jako samowoli budowlanej jest rażącym naruszeniem prawa budowlanego, które wyraźnie rozgranicza kwestie związane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę od sytuacji dotyczących samowoli budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę. Skarżący przyznał jednocześnie, że dopuścił się naruszenia art. 36 a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącego za niezasadne. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał dodatkowe podstawy do uwzględnienia skargi. W ocenie Skarżącego organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy spełnione były wyłącznie przesłanki zastosowania trybu określonego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, właściwego między innymi, ale nie tylko w sytuacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem podstawowym warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie, że budynek został wzniesiony (jest wznoszony) w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazującą rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę części budynku o wym. 10,00 m x 4,00 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającym do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w Ł. od strony działek sąsiednich nr geod. [...] i [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290). Ustawa ta w art. 28 ust. 1 wprowadza podstawową dla procesu inwestycyjnego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). W wyniku przebudowy następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a powołanej ustawy). Zatem roboty budowlane, w wyniku których następuje na powiększenie powierzchni zabudowy, wymagają pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: (a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków stosuje się przepis ust. 1 (ust 4 art. 48). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż w stosunku obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Obowiązek ten może być orzeczony dopiero jednak po bezskutecznym przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Na postępowanie to składa się wstępna analiza czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowe. W niniejszej sprawie jest bezspornym jest, że Skarżący wykonał nadbudowę murowanej części o wymiarach 10 m x 4m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem przylegającym do budynku mieszkalnego na działce [...], bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r. i sporządzonego na tą okoliczność jako załącznik do protokołu - szkicu sytuacyjnego (k. 35 akt administracyjnych) jednoznacznie też wynika, że w ramach wykonanej nadbudowy powstało nowe pomieszczenie. Okoliczność tą potwierdził Skarżący na rozprawie zeznając, iż nad tarasem zostało pobudowane nowe pomieszczenie. W tych okolicznościach Sąd nie może podzielić stanowiska Skarżącego wyrażonego w skardze i uwypuklonego w załączniku do protokołu, iż kontrolowana w niniejszej sprawie nadbudowa mieści się w granicach pozwolenia na dobudowę garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł., wydanego w dniu [...] maja 2015 r. Nr [...] przez Prezydenta Miasta Ł. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy i z czym zgadza się Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę - nadbudowa istniejącego garażu została wykonana poza obszarem opracowania zatwierdzonego projektu budowlanego garażu. Przedmiotowa nadbudowa znajduje się z innej strony budynku mieszkalnego (od strony działki nr geod. [...]) niż dobudowa garażu dwustanowiskowego (od strony działki nr geod. [...]). Ponadto roboty budowlane wykonane zostały na innej kondygnacji i w ich wyniku powstało pomieszczenie o innym przeznaczeniu (nie garażowym) niż legalnie wybudowany garaż dwustanowiskowy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można zaakceptować koncepcji Skarżącego przedstawionej w skardze, jakoby nadbudowa istniejącego garażu stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu było to odrębne zamierzenie budowlane, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego też organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły osobne postępowanie w tym przedmiocie w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Skarżący nie doprowadził jednak do legalizacji kontrolowanej nadbudowy, gdyż nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r. Podkreślić w tym miejscu należy, iż unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 tego Prawa. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny to znaczy nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Taka interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z 26 lutego 2013r. II OSK 2050/11, oba dostępne w CBOSA). Skład orzekający w sprawie podziela w pełni powyższe poglądy. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie kontrolowanej nadbudowy nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a Skarżący nie przedłożył dokumentów niezbędnych do jej legalizacji, obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania jej rozbiórki. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.