II SA/Bk 513/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o pomoc finansową 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [ ...] czerwca 2010r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku B. B. P. o pomoc finansową na częściowe pokrycie kosztów pobytu w Domu dla Bezdomnych i Najuboższych w G. D. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 2 marca 2010 r. B. P. zwrócił się Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o częściowe sfinansowanie kosztów pobytu w Domu dla Bezdomnych i Najuboższych w G. D. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przekazał komplet dokumentów do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w F., jako organowi właściwemu do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ wyjaśnił, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca zamieszkuje na terenie gminy F., a nie na terenie gminy Ł. W związku zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w takim przypadku właściwym do załatwienia sprawy jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w F. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się B. B. P. i wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie prawa procesowego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący podkreślił, że wnioskiem z dnia 2 marca 2010 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z prośbą o pokrycie kosztów pobytu w kwocie 400 zł w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych "M." w miejscowości G. D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. odmówił przyznania mu zasiłku celowego na pokrycie w/w kosztów utrzymania. Ponadto przywołując treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo do świadczeń z pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały, stwierdził, że jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały w okresie od 1983 do 1996 r. jest gmina Ł. Odwołujący zarzucił również, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej "decyzji" nie wskazał, że jest on zameldowany na pobyt stały w innej miejscowości niż Ł., co uzasadniałoby twierdzenie, że powinien zwrócić się z wnioskiem do innej gminy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że ze względu na osobistą sytuację B. B. P., który wraz z rodziną przebywa w miejscowości G. D. (córka jest w wieku szkolnym), należy przyjąć, że ta miejscowość stanowi jego obecne miejsce zamieszkania i tam umiejscowione jest jego centrum życiowe, natomiast z gminą Ł. nic go obecnie nie łączy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do uznania odwołującego za osobę bezdomną, bowiem zainteresowany nie wykluczył potencjalnej możliwości zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały, a to z kolei wyklucza w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej traktowanie osoby ubiegającej się o pomoc jako bezdomnego oraz ustalenie właściwości miejscowej gminy według art. 101 ust. 2 w/w ustawy, tj. w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Kolegium podniosło, że wnioskodawca posługuje się adresem pobytu G. D., rodzina jego korzysta obecnie z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w F. oraz że pismem z dnia 6 czerwca 2010 r. poinformował Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., że przebywa w w/w miejscowości, celem przekazywania zasiłku stałego na ten adres. O właściwości miejscowej organu pomocy społecznej nie może również - zdaniem organu - przesądzać zamiar otrzymania w przyszłości mieszkania w Ł. lub w M. (wyrażony we wniosku z dnia 2 marca 2010 r. o pomoc społeczną), gdyż należy go uznać za zdarzenie przyszłe i niepewne, a okazany brak zamiaru stałego pobytu w G. D. jest i tak związany z jego rzeczywistym aktualnym pobytem wraz z rodziną w tej miejscowości. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż właściwą do rozpozna przedmiotowej sprawy jest Gmina F. Końcowo organ wyjaśnił, że niniejsze rozstrzygnięcie nie stanowi odmowy przyznania stronie zasiłku celowego, przeciwnie zostało wydane w postępowaniu wstępnym, którego celem było ustalenie właściwości miejscowej organu do udzielenia oczekiwanej pomocy społecznej. Zatem nie można przyjąć, że jest ono krzywdzące dla strony. Decyzja przyznająca pomoc może być podjęta dopiero po ostatecznym ustaleniu organu właściwego do jej podjęcia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem B. B. P, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc jednocześnie o zmianę lub uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący przywołał zarzuty podniesione w zażaleniu, dodatkowo wskazując, iż okoliczności podawane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczą ustalenia miejsca zamieszkania. Tymczasem przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że jedynym kryterium w oparciu, o które może nastąpić ustalenie właściwości miejscowej organu udzielającego świadczenia z pomocy społecznej jest ostatnie miejsce zameldowania. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że stanowisko Kolegium wyrażone w tej sprawie jest sprzeczne z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny sprawy umożliwiał ustalenie właściwości organu według podstawowego kryterium miejsca zamieszkania strony, dlatego uznano, że nie ma zastosowania kryterium dla osoby bezdomnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, właściwość miejscową gminy realizującej zadania w zakresie pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od powyższej zasady przewidziane zostały jednak wyjątki, co oznacza, że w pewnych przypadkach do udzielania pomocy społecznej właściwa miejscowo będzie inna gmina. I tak zgodnie z ust. 2 art. 101 ustawy, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W myśl natomiast ust. 3 art. 101 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Odstępstwo od zasady określonej w art. 101 ust. 1 ustawy przewiduje też przepis ust. 6 tego artykułu, który stanowi, iż dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do tego domu. Z powołanych przepisów wynika, że o właściwości miejscowej gminy wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej nie zawsze decyduje kryterium, jakim jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Niekiedy zastąpione jest ono kryterium miejsca zameldowania na pobyt stały, czy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Wymienione przepisy nie utożsamiają miejsca zamieszkania i zameldowania, chociaż w praktyce w większości przypadków tożsamość taka występuje. W sytuacji osoby bezdomnej, ustawodawca wyraźnie zastrzega, że powinna ona otrzymać pomoc od gminy, na terenie której zameldowana jest na pobyt stały. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsca zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń z pomocy społecznej (tak: postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2010 r., I OW 60/10; z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OW66/09 oraz z dnia 4 grudnia 2007 r., I OW 49/07). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy, za osobę bezdomną należy rozumieć osobą niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzać należy, iż błędne jest stanowisko organów obu instancji przyjmujące, iż skarżący nie jest osobą bezdomną. W ocenie Sądu analiza akt sprawy bezspornie dowodzi, iż skarżący nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Przebywa wraz z rodziną – żoną i córką w Domu dla Bezdomnych i Najuboższych w G. D. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266, ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, itp. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie spełnia wymogów zameldowania na pobyt stały i w myśl prawa jest uważany za osobę bezdomną. Skarżący był natomiast zameldowany na pobyt stały w okresie od 1983 do 1996 na terenie gminy Ł. (okoliczność nie kwestionowana przez strony postępowania). Powinien on zatem otrzymać pomoc od gminy, na terenie której był ostatnio zameldowany na pobyt stały. Zwrócić również należy uwagę, iż w przypadku osoby bezdomnej nie można mówić o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminę właściwą, tj. gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (tak postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, Lex 494312). Przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym, a nie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie odpowiada pojęciu "miejsca zamieszkania" zawartemu w art. 25 kc. Przebywanie zatem osoby w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym nie pozwala na przyjęcie, że miejscowość ta jest miejscem zamieszkania tej osoby w rozumieniu art. 25 kc. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że gminą właściwą do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej osoby pozostającej w sytuacji faktycznej, o jakiej wyżej mowa, jest gmina ustalona według zasady ustanowionej w art. 101 ust. 1 ustawy. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2009 r., IV SA/Wr 263/09, Lex 580345). Reasumując, przyjąć należy, iż właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 omawianej ustawy, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro ostatnim miejscem zameldowania skarżącego była gmina Ł., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o pomoc finansową jest Prezydent Miasta Ł. - Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Z tego też względu Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.