II SA/Bk 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie skargi na działalność organu dotyczącą skreślenia z listy osób oczekujących na lokal mieszkalny p o s t a n a w i a odrzucić skargę. II SA/Bk 52/09 UZASADNIENIE W październiku 2003 r. E. B. zwróciła się do Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. o przydział mieszkania podnosząc swoją trudną sytuację życiową. W 2006 r. wnioskodawczyni została umieszczona na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu pod pozycją 198. Jej nazwisko znalazło się również na projekcie takiej listy w roku 2007 i w roku 2008. W dniu 30 maja 2008 r. E. B. poinformowała Zarząd Budynków Mieszkalnych, że zmieniła miejsce zamieszkania i skład osobowy rodziny. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. Kierownik Działu Lokalowego Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. poinformował E. B., że jej pismo z dnia 30 maja 2008 r. zostało potraktowane jako nowy wniosek o przydział mieszkania. Podał, że w związku z powyższym Społeczna Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniach w dniach 06 i 09 czerwca 2008 r. postanowiła nie umieszczać jej nazwiska na ostatecznym projekcie rocznej listy osób zakwalifikowanych do przydziału mieszkania w latach 2008/2009. E. B. w dniu 28 sierpnia 2008 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., za pośrednictwem Prezydenta Miasta S., pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym wskazała, że nie zgadza się z decyzją Społecznej Komisji Mieszkaniowej z dnia 20 czerwca 2008 r. i z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymującą decyzję Komisji w mocy. Wskazała na swoją trudną sytuację życiową oraz podała, że - podobnie jak miało to miejsce w latach ubiegłych - spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania lokalu komunalnego, w tym kryterium dochodowe. Odnośnie pisma złożonego w dniu 30 maja 2008 r. wskazała, że nie jest to nowy wniosek przydział, ale aktualizacja dotychczasowych danych dokonana na żądanie pracownika ZBM w S., na którą zdecydowała się w przekonaniu o konieczności wskazania organowi wszystkich informacji na temat swojej sytuacji lokalowej i życiowej, w tym zamierzenia wstąpienia w związek małżeński z ojcem jej dzieci. Podniosła, że została zmuszona do przeprowadzki i wynajęcia wraz z mężem i trójką dzieci, w tym jednym niepełnosprawnym, lokalu o powierzchni 24 m2, bowiem dotychczasowe wspólne zamieszkiwanie z chorą psychicznie teściową zagrażało życiu i zdrowiu rodziny. Oświadczyła, że jej dotychczasowa sytuacja mieszkaniowa nie uległa poprawie wskutek zmiany lokalu, a w związku z tym nie przestała spełniać warunków uzasadniających skorzystanie z prawa do przydziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po zapoznaniu się z treścią w/w "Odwołania", pismem z dnia 08 września 2008 r. przekazało "Odwołanie" Przewodniczącemu Rady Miejskiej w S. wskazując, że dotyczy ono nieprawidłowości w przydziałach lokali w latach 2008 – 2009 w ZBM w S. Stwierdzając, że sprawy przydziału lokali mieszkalnych nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnych a w drodze umów cywilnoprawnych SKO podniosło, iż pismo to powinno zostać rozpatrzone jako skarga dotycząca działalności Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. zgodnie z treścią art. 227 w zw. z art. 231 oraz art. 229 pkt 3 Kpa. Uchwałą z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa, Rada Miejska w S. uznała skargę E. B. na działalność Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dacie złożenia pierwszego wniosku w 2003 r. E. B., z dochodem rodziny wynoszącym mniej niż 600 zł i 5 m2 powierzchni przypadającej na jednego członka rodziny, spełniała warunki do umieszczania jej w kolejnych latach na listach osób oczekujących na przydział lokalu, przy czym na liście 2008/2009 jej nazwisko zajmowało pozycję 13. Wskazano, że z uwagi na stały brak wystarczającej liczby mieszkań komunalnych w roku 2008 zakwalifikowano do przydziału jedynie 30 rodzin na dostępne 24 mieszkania. Zanim zadecydowano o skreśleniu z listy 6 rodzin, E. B. zmieniła miejsce zamieszkania wskazując to we wniosku z 30 maja 2008 r., co wymagało ponowienia kontroli nowozajętego lokalu w kierunku oceny kryteriów uprawniających w/w do przydziału. Kontrola odbywa się tylko raz w roku, w tym w roku 2008 miała miejsce przed datą złożenia ponownego wniosku. Z tego powodu zadecydowano o skreśleniu wnioskodawczyni z listy osób oczekujących. Podkreślono, że o możliwości skreślenia z listy w wyniku zmiany kryteriów mieszkaniowych w/w była poinformowana. Podniesiono również, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 08 października 2008 r. przez Komisję Rewizyjną w ZBM w S. nie dopatrzono się nieprawidłowości działania pracowników ZBM. W dniu 08 grudnia 2008 r. E. B. wezwała Radę Miejską w S. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] października 2008 r. W wezwaniu podniosła, że nielogiczne jest zaprezentowane w kwestionowanej uchwale stanowisko, zgodnie z którym wnioskodawczyni w dniu 30 maja 2008 r. złożyła ponowny wniosek o przydział zdając sobie sprawę z konsekwencji w postaci skreślenia z listy oczekujących na przydział. Podniosła, że została wprowadzona w błąd, bowiem uzyskała informację, że aktualizacja danych pozostanie bez wpływu "na bieg sprawy" tj. na jej pozycję na liście oczekujących. Po raz kolejny zwróciła uwagę na swoją tragiczną sytuację lokalową i rodzinną. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] podtrzymała stanowisko wyrażone w poprzedniej uchwale z dnia [...] października 2008 r. i nie podzieliła zarzutów podanych w wezwaniu do naruszenia prawa. Wywiedziono w szczególności, że osoba ubiegająca się o przydział powinna spełniać kryteria dochodowe i powierzchniowe na jednego członka rodziny. Ich oceny dokonuje Społeczna Komisja Mieszkaniowa. W 2008 r. wnioskodawczyni została umieszczona na liście oczekujących, a lista była wywieszona na tablicy ogłoszeń ZBM w S. w dniach 05 maja – 30 maja 2008 r. W międzyczasie w/w zmieniła miejsce i warunki zamieszkania, co wywołało konieczność ponownej oceny kryteriów przydziału. Wydarzenia te miały miejsce już po sporządzeniu projektu listy oczekujących na przydział, którą sporządza się tylko raz do roku zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]. W tych okolicznościach, zdaniem Rady Miejskiej, wniosek skarżącej może zostać rozpatrzony w roku 2009. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r. złożyła do sądu administracyjnego E. B. wnosząc o usunięcie przez sąd naruszenia prawa w/w uchwałą poprzez przywrócenie jej na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego z zasobu ZBM w S. i zobligowanie organów samorządowych do przestrzegania tej listy i jej wykonania. Skarżąca zarzuciła, iż ustalanie listy osób oczekujących na przydział odbywa się przy użyciu niejasnych i nieweryfikowalnych kryteriów. Podniosła brak zainteresowania jej sytuacją życiową poprzez nieprzeprowadzenie oględzin lokalu, w którym obecnie zamieszkuje oraz błędną interpretację pisma z dnia 30 maja 2008 r. jako ponownego wniosku o przydział, podczas gdy stanowiło ono jedynie aktualizację dotychczasowych danych dokonaną w przekonaniu o konieczności informowania organów o każdej zmianie w tym zakresie. Poddała krytyce wnioski pokontrolne Komisji Rewizyjnej, która oceniała działalność Dyrektora ZBM w S. wskazując, iż niedorzeczne jest przyjęcie, że skarżąca – oczekując od wielu lat na mieszkanie - decyduje się składać ponowny wniosek z tym skutkiem, że eliminowałby ją on z korzystnej pozycji na liście oczekujących na przydział. Po raz kolejny podniosła trudną sytuację życiową, finansową i rodzinną, w jakiej się znajduje. Podała, że wskutek zmiany miejsca zamieszkania, wymuszonej koniecznością ochrony życia i zdrowia rodziny, nie doszło do poprawy jej warunków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę, nadesłanej dopiero po ponagleniu, Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] grudnia 2008 r. Podczas rozprawy w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżąca podała uzupełniająco, że w marcu 2009 r. komisja mieszkaniowa przeprowadziła oględziny jej mieszkania, jednak nie wie czy została zamieszczona na liści osób oczekujących za rok 2009. Podniosła, że wielokrotnie składała odwołania w toku procedury wyłaniania osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Z dokumentów nadesłanych przez organ na wezwanie sądu wynika, że skarżącą zamieszczono na projekcie listy osób uprawnionych do przydziału za rok 2009 pod pozycją 21 (k. 97). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Każda wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlega w pierwszej kolejności ocenie pod względem jej dopuszczalności tzn. czy ze względu na przedmiot zaskarżenia (akt, czynność lub zaniechanie organu) może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli z woli ustawodawcy nie podlegają. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym, że może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 p.p.s.a. tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak również na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może dotyczyć bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 Kpa, wniesionych na podstawie przepisów Działu VIII Kpa "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i § 3 Kpa) - niezależnie od formy, jaka zostanie temu załatwieniu nadana, a więc także wówczas, gdy nastąpi to uchwałą rady gminy. Przedmiotowa uchwała nie stanowi bowiem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, którego prawidłowość może być poddana kontroli sądu i nie mieści się w katalogu zaskarżalnych aktów zamieszczonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Należy wskazać, że orzecznictwo od lat prezentuje jednolite stanowisko w tym przedmiocie, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (vide postan. WSA w Białymstoku z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 425/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo, jak również postan. NSA z dnia 01 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 395/06, Lex nr 362475, postan. WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47, postan. WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 276/05, ZNSA 2005/2-3/115 oraz post. WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 948/06, Lex nr 295005). Obowiązkiem organu jest zatem prawidłowe zakwalifikowanie wniesionego przez stronę pisma - jako inicjującego jurysdykcyjne (ogólne) postępowanie administracyjne lub postępowanie ze skargi powszechnej. Jest to o tyle ważne, że "rozpoznanie" pisma jako skargi wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII Kpa, z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych w tych sprawach, może uniemożliwić stronie skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu. W sprawie niniejszej E. B. wniosła o poddanie kontroli sądu uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie załatwienia jej pisma z 25 sierpnia 2008 r. zatytułowanego "Odwołanie", w którym zakwestionowała prawidłowość działań Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. oraz Społecznej Komisji Mieszkaniowej przy ZBM w S. w procedurze sporządzania projektu listy osób oczekujących na możliwość zawarcia umowy najmu lokalu w roku 2008. Z akt wynika, że "Odwołanie" potraktowano jak skargę powszechną na podstawie Działu VIII Kpa i tak też załatwiono uchwałą z [...] grudnia 2008 r. W tej sytuacji, zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem odnośnie właściwości sądów administracyjnych, rozpoznanie skargi na przedmiotową uchwałę było niedopuszczalne i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek jednak sąd administracyjny, co należy jednoznacznie wskazać, nie jest właściwy do oceny kwalifikacji i sposobu załatwienia pisma jako skargi powszechnej, to z uwagi na szczególną sytuację osobistą strony oraz brak fachowego zastępstwa procesowego skład orzekający w drodze wyjątku zdecydował się na szersze wyjaśnienie sposobu postępowania organów ze sprawą skarżącej, który w konsekwencji prowadził do odrzucenia skargi. Decydujące znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy ma wola strony, którą to wolą organ jest związany. W niniejszej sprawie treść "Odwołania" z dnia 25 sierpnia 2008 r. wskazuje, że skarżąca zarzucała Dyrektorowi ZBM w S. i Społecznej Komisji Mieszkaniowej dokonywanie oceny jej uprawnień do lokalu na podstawie kryteriów niemerytorycznych (jak wskazała: "Odwołująca się ma wrażenie, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa" "szukała" jakiegokolwiek pretekstu do skreślenia jej z listy"). Powyższe okoliczności skarżąca kilkukrotnie podnosiła przed Dyrektorem i Komisją: vide pismo z dnia 08 sierpnia 2008 r. również zatytułowane "Odwołanie (k. 95) oraz oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r., w którym podała, że "cały czas się odwoływała" (k. 79). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego skarga wpłynęła, zinterpretowało przedmiot żądań skarżącej jako zwrócenie uwagi na nienależyte, nieodpowiadajace kryterium rzetelności i staranności urzędniczej, wykonywanie zadań przez organy Zarządu Budynków Mieszkalnych i naruszanie takim działaniem jej interesów, wywołujące poczucie krzywdy i bezradności. Wskazało, że w/w kwestionuje "nieprawidłowości istniejące w procedurach umieszczania na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu" i "niejednoznaczne przyczyny skreślenia z listy oczekujących na przydział lokalu". Tak scharakteryzowana treść pisma odpowiada ustawowej treści skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 Kpa. Zgodnie z tą regulacją przedmiotem tej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Dlatego jako skarga powszechna "Odwołanie" zostało przekazane przez SKO Radzie Miejskiej w S. - organowi właściwemu zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa i załatwione w trybie przepisów Działu VIII Kpa uchwałą z dnia [...] października 2008 r. Sąd administracyjny, jak wyżej wyjaśniono, nie może wypowiadać się w kwestii sposobu załatwienia skargi powszechnej. Podnieść jednak trzeba, że jeśli organ kwalifikuje określone pismo jako taką skargę – nie istnieją inne sposoby, poza uregulowanymi w Dziale VIII Kpa – jej załatwienia. Procedurę tę zastosowano w sprawie niniejszej, a to przesądziło o niedopuszczalności zaskarżenia działań organów do sądu. Uzupełniająco wskazać trzeba, że również regulacje dotyczące procedury realizowania przez gminę polityki mieszkaniowej wskazują na brak możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego czynności organów na etapie poprzedzającym wydanie aktu zatwierdzającego roczną listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy. Według stanowiska zaprezentowanego w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90 – aktem z zakresu administracji publicznej, który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego i przez ten sąd oceniony merytorycznie - jest dopiero uchwała kwalifikująca do zamieszczenia na liście osób oczekujących na najem lub odmawiająca takiej kwalifikacji. Chodzi więc o uchwałę zatwierdzającą roczną listę przygotowaną przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. Z powyższego wynika, że procedura poprzedzająca wydanie takiego aktu, prowadząca do wyłonienia osób uprawnionych, nie polega na dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądu administracyjnego. Ten etap sporządzania listy składa się z czynności o charakterze wstępnym, technicznym i ocennym (dokonanie oględzin lokalu, ogłoszenie projektu listy, rozpoznanie zgłoszonych uwag i wniosków). Przedmiotowe, poszczególne działania mogą być skarżone jedynie w drodze skarg powszechnych (Dział VIII Kpa), natomiast jako całość, procedura ta może być zakwestionowana dopiero przy zaskarżeniu aktu zatwierdzającego ostateczną wersję listy. W sprawie E. B. rolę takiego aktu z zakresu administracji publicznej spełniało dopiero zarządzenie Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., które nie jest jednak przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Należy jednak w sposób szczególny podkreślić, że zaprezentowane powyżej stanowisko nie pozbawia osób nieumieszczonych na zatwierdzonej liście środków służących obronie ich praw do uzyskania lokalu w drodze najmu. Zakwalifikowanie aktu zatwierdzającego listę uprawnionych do zawarcia takiej umowy jako aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. otwiera bowiem możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem w sprawie niniejszej skarżąca może kwestionować na tej drodze zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r. podnosząc błędne niezamieszczenie jej na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu w roku 2008. Oczywiście konieczne jest, jak wynika z powyższego przepisu, uprzednie wezwanie Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 28 ust. 8 załącznika do uchwały z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych ... również Prezydent Miasta S. może dokonać korekty rocznej listy, z inicjatywy własnej lub na wniosek Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S., poza zaopiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. Jest to kolejny sposób zakwestionowania listy rocznej, który może prowadzić do zmiany jej treści. Niewątpliwie w interesie zainteresowanych zawarciem umowy najmu leży zwrócenie organowi uwagi na potrzebę dokonania korekty listy, o ile taka potrzeba nie zostanie dostrzeżona przez organ z urzędu. Skarżąca może zatem w sposób powyżej wskazany (poprzez wniesienie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz poprzez żądanie dokonania korekty listy) kwestionować nie tylko zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2008 r. zatwierdzające listę, na której jej nazwiska w roku 2008 nie umieszczono, ale również w tej samej drodze żądać wzruszenia takiego zarządzenia wydanego w roku 2009 (zatwierdzającego listę na rok bieżący, na której nazwisko skarżącej znalazło się pod pozycją nr 21) - o ile dojdzie do zatwierdzenia tej listy w kształcie, który w/w oceni jako naruszający jej prawa. Reasumując, skarga w sprawie niniejszej jako wniesiona na akt, którego przedmiot pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych – podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.