II SA/Bk 525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o warunki zabudowy oddala skargę. II SA/Bk 525/09 UZASADNIENIE J. K. S. złożył w dniu 03 kwietnia 2007 r. (data wpływu) do Urzędu Miejskiego w B. P. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego dwiema decyzjami Burmistrza B. P.: - z dnia [...] marca 2004 r. nr A ustalającą A. S. – P., prowadzącej przychodnię M. R. "M.", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6 m na działkach nr a przy ul. K. w B. P. i części działki nr b stanowiącej pas drogowy ul. K. – jako dojazd do nieruchomości nr c zabudowanej budynkiem przeznaczonym na przychodnię zdrowia, - z dnia [...] marca 2004 r. nr B ustalającej G. S. – M. oraz A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie indywidualnego, utwardzonego wjazdu o szerokości 6 m na częściach działek nr a i d przy ul. K. w B. P. oraz części działki nr b stanowiącej pas drogowy ul. K. – jako dojazd do działek nr e i f. Podnosił, że podstawą wznowienia obydwu postępowań zakończonych wymienionymi rozstrzygnięciami powinien być art. 145 §1 pkt 4 Kpa, bowiem bez swojej winy nie brał w nich udziału. Postępowanie w przedmiocie wznowienia dotyczące obydwu w/w decyzji toczyło się pierwotnie łącznie przed organami obydwu instancji tj. Burmistrzem B. i SKO w B. W stosunku do decyzji nr A Burmistrz wznowił formalnie postępowanie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. W wyniku kolejnej decyzji kasacyjnej SKO w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Burmistrz B. P. w dniu [...] marca 2009 r. decyzją Nr [...] odmówił uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] marca 2004 r. nr A. Organ ustalił zachowanie przez wnioskodawcę jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazał, że na powyższe ustalenie pozwala materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności oświadczenie samego wnioskodawcy oraz oświadczenie A. M. Jak wynika ze wskazanych dowodów J. K. S. dowiedział się o kwestionowanej decyzji około 20 marca 2007 r., podczas gdy wniosek o wznowienie wpłynął do organu 03 kwietnia 2007 r. Organ ustalił również, że w sprawie nie upłynęło 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji, bowiem została ona doręczona stronom 24 marca 2005 r. Dlatego nie istnieją podstawy do zastosowania art. 146 Kpa. Odnośnie przesłanek uchylenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ustalono, że one nie zachodzą. Wywiedziono, że działka należąca do wnioskodawcy o nr g nie przylegała bezpośrednio, w dniu wydawania decyzji z [...] marca 2004 r. nr A, do terenu inwestycyjnego, dlatego jej właściciel nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem. Wskazano, że teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji określono jako działka nr a i część działki b, a na załączniku graficznym oznaczono go kolorem zielonym i literami ABCDEFGH. Takie granice terenu określił inwestor i wiązały one organ. Teren ten nie obejmował działki nr d. Nie było możliwe przyjęcie, że obejmował całą działkę nr h (istniejącą przed podziałem na działki nr a i d). Organ nie mógł zatem o te działki jego granic rozszerzyć, a tylko wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że graniczy z własnością wnioskodawcy i że powinien on być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podano również, że strony w takim postępowaniu ustala się na podstawie aktualnych danych i map geodezyjnych, a nie historycznych zapisów w księgach wieczystych. Oceniono, że decyzja nr A jest zgodna z prawem, co zobowiązywało organ do odmowy jej uchylenia we wznowionym postępowaniu. Wskazano, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji, jeśli w wyniku powtórnego postępowania zapadłoby identyczne rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. S. zarzucając naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że nie przysługiwał mu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony, naruszenie art. 151 §1 pkt 1 Kpa poprzez założenie, że w wyniku uchylenia decyzji wydano by takie samo rozstrzygnięcie, naruszenie art. 7, 9 10, 77 § 1 i 80 Kpa w zb. z art. 46 Kc poprzez błędne ustalenie, że należąca do niego działka nr i nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycyjnego tj. działek nr a i b. Podał, że działki nr a i d przed geodezyjnym podziałem stanowiły jedną działkę o nr h oraz posiadały urządzoną jedną księgę wieczystą nr [...], dlatego powinny być traktowane jako jedna nieruchomość, która w dacie ustalania warunków zabudowy graniczyła z działką nr i należącą do niego. Na uzasadnienie swego stanowiska powołał art. 46 Kc w zw. z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wyprowadził z powyższego wniosek, że powinien być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Wniósł o zwrot kosztów postępowania od organu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy oraz na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 6 Kpa umorzyło postępowanie w przedmiocie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy identycznie jak w instancji niższej przy nieco odmiennej jego ocenie prawnej. Zwrócił uwagę, że swój interes prawny w żądaniu wznowienia strona uzasadniła koniecznością zapewnienia dla własnej działki nr i komunikacji pieszo – jezdnej od strony ul. K. oraz podłączenia kanalizacji wodnej i sanitarnej, którego to interesu organ miał nie uwzględnić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pozbawiając jej jednocześnie udziału w postępowaniu. Wskazano, że prawidłowa ocena w postępowaniu zakończonym decyzją nr A komu przysługiwał status strony zależała od charakterystyki i parametrów technicznych planowanej inwestycji. Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinni być właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, których możliwość zabudowy lub zagospodarowania uległaby ograniczeniu lub wykluczeniu na skutek decyzji o treści uwzględniającej wniosek inwestora. Jak wyjaśnił organ, nie chodzi zatem wyłącznie o bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, ale również o zakres jej oddziaływania. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy ocenił, że planowany wjazd oraz ciąg pieszo - jezdny z ul. K. na działkę nr c nie mają i nie mogą mieć wpływu na realizację interesów wnioskodawcy oraz nie oddziałują w żaden sposób na jego prawa do zabudowy i zagospodarowania działki nr i, która ponadto nie graniczy bezpośrednio z tak określonym terenem inwestycji. Zdaniem tego organu, nie było podstaw do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy o nr A w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 4 Kpa, bowiem wnioskodawca nie był osobą, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Ocenił ponadto, że brak przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 Kpa wyłączał konieczność badania innych przesłanek uchylenia kwestionowanej decyzji. Wskazał na brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. K. S. zarzucając jej: naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie był stroną, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 Kpa w zb. z art. 46 Kc poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie, że działka nr i nie przylegała bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr A. Skarżący podał, że organ bezprawnie ograniczył granice terenu inwestycyjnego przyjętego w decyzji nr A. Jego zdaniem błąd polegał na przyjęciu, że teren inwestycyjny nie stanowił, w dacie ustalania warunków zabudowy, jednej nieruchomości, pozostającej wówczas we własności gminy B. P., pomimo że taki stan faktyczny wynikał z księgi wieczystej tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, prawidłowe przyjęcie, że działki nr a i d stanowiły jedną nieruchomość nr h prowadziłoby do zgodnego z rzeczywistością wniosku, że nieruchomość ta graniczyła bezpośrednio z jego działką nr i. Odmienna ocena zaprezentowana przez organ naruszała, jego zdaniem, art. 46 Kc oraz przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz pozbawiła go przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślił, że określenie granic terenu inwestycyjnego należy do obowiązków inwestora i organ tym określeniem pozostaje związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest zatem "zależne" od postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a Kpa następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 Kpa). W sprawie niniejszej jako podstawę wznowienia J. S. podał art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (pozbawienie go udziału strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją nr A z [...] marca 2004 r.) i postępowanie toczyło się na jego wniosek. Prawidłowo w pierwszym etapie – w dniu [...] sierpnia 2008 r. – wydano postanowienie o wznowieniu postępowania po zbadaniu czy wniosek jest dopuszczalny podmiotowo i przedmiotowo oraz czy zachowano termin do jego złożenia. W dalszej procedurze organy administracyjne prawidłowo badały, czy podana przesłanka wznowienia rzeczywiście w danej sprawie została spełniona. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje pogląd, że kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa posiada interes prawny bycia stroną postępowania, jest realizowana po wznowieniu postępowania (po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia) – w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (vide wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 83/08 z 27.08.2008 r., Lex nr 499771, II SA/Gd 79/08 z 04.06.2008 r., Lex nr 424799). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje – zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 Kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1747/07 z 07.01.2009 r., Lex nr 484887). W sprawie niniejszej te zasady zostały zachowane, sporne rozstrzygnięcie nastąpiło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i ustalenia oraz ocena prawna dokonane w postępowaniu wznowieniowym przez organy administracji nie budzą wątpliwości sądu. Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy J. S. przysługiwał status strony postępowania (uczestnika) w sprawie z wniosku A. S. – P. – N. ZOZ "M." w B. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej do nieruchomości nr c z drogi nr b (ulica K.) poprzez działkę nr a - zakończonym wydaniem decyzji nr A z dnia [...] marca 2004 r. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się przyznania statusu strony postępowania i zapewnienia udziału w postępowaniu. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (vide wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 463/08 z 09.10.2008 r., Lex nr 499865 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 8, s. 232, teza 13). Posiadanie przymiotu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu, a okoliczności sprawy muszą w niebudzący wątpliwości sposób wskazywać na istnienie przesłanek określonych w art. 28 Kpa. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela ocenę organów obydwu instancji, iż J. S. status strony we wskazanym powyżej postępowaniu nie przysługiwał. Bezspornie był on w okresie postępowania o ustalenie warunków zabudowy (i jest do tej pory) właścicielem nieruchomości nr i. Nieruchomość ta nie "graniczyła" z terenem inwestycji i nie była w jej oddziaływaniu, co wynika z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast konstrukcja myślowa skarżącego – dowodząca, że działki nr a i d stanowiły w dacie wydania decyzji nr A jedną całość, stąd jego nieruchomość graniczyła z terenem inwestycji – nie może się ostać, tak, jak i wyprowadzanie tytułu własności z wpisów w księdze wieczystej polegające na przyjęciu, że o dacie zmiany stanu prawnego decyduje nie zdarzenie skutkujące wpisem w tej księdze, a data wpisu. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), którego obecne brzmienie było identyczne w dacie podziału, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest urzędowym dokumentem stanowiącym pierwotne źródło zmian danych ewidencyjnych i danych w księdze wieczystej (vide J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Solanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 516-517) . A zatem sam podział następuje na skutek wydania decyzji, a wprowadzenie zmian w ewidencji czy księdze wieczystej ma charakter aktualizujący te zbiory. Zdaniem skarżącego na datę wydania spornej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było podziału działki nr h na działki nr a i d, gdyż taki podział nie był wówczas uwidoczniony w księdze wieczystej, a własność obydwu nieruchomości należała do Gminy B. P. Nieruchomość więc nr h sięgała jego działki nr i. Faktowi temu, jak słusznie zauważyły organy administracji, zaprzeczają wyrysy geodezyjne oraz decyzje dotyczące podziału. Zresztą z pisma G. S. – M. i A. M. z dnia 23 maja 2009 r. znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że podział nastąpił decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., co potwierdza decyzja złożona na żądanie sądu (k. 113), zawierająca adnotację o prawomocności od dnia 24 stycznia 2002 r. Działkę nr d G. i A. M. nabyli od Gminy w 2006 r. i faktycznie w księgach wieczystych stosownych wpisów dokonano dnia 20 marca 2006 r. Jednakże nie zmienia to faktu wcześniejszego (w 2002 r.) podziału nieruchomości nr h na działki nr a i d, który to podział umożliwił małżonkom M. nabycie od Gminy działki nr d. Od dnia uzyskania statusu prawomocności decyzji podziałowej nr [...], co nastąpiło, jak wyżej podano, w dacie 24 stycznia 2002 r., istniały prawnie dwie nieruchomości: nr a i d, z którą to działką objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr A nieruchomość J. S. nie graniczyła. Sąd nie podziela wywodu skarżącego (tak, jak i wcześniej uczyniły to organy), iż w sytuacji gdy własność obydwu działek po podziale nadal należała do jednego podmiotu (Gminy), to istniała jedna nieruchomość nr h i należało uznać stan przylegania do niej działki skarżącego. Powtórzyć należy w tym miejscu za SKO, że "kwestia sąsiadowania ze sobą nieruchomości nie ma znaczenia przesądzającego o legitymacji strony właścicieli nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może, ale nie musi być stroną. Jeżeli planowana inwestycja – z uwagi na jej cechy i parametry oraz miejsce usytuowania – nie może mieć wpływu na zagospodarowanie lub zabudowę nieruchomości sąsiedniej, jej właściciel nie będzie stroną postępowania. Natomiast w przypadku inwestycji, które oddziałują na otoczenie przekraczając granice terenu inwestycji, stronami mogą okazać się właściciele nieruchomości nawet niegraniczących z terenem, na którym planuje się ich realizację. Ocena danej inwestycji jako oddziałującej na otoczenie powinna być dokonana przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy i na jej podstawie powinien być wyznaczony krąg stron danego postępowania. Decydujące znaczenie mają w tym przypadku przepisy prawa materialnego, z których wynikają nakazy i zakazy, jakie muszą być przestrzegane przez realizujących zabudowę oraz przez organy administracji prowadzące postępowanie w danej sprawie". Nie mógł być też podzielony pogląd skarżącego, iż wobec przebiegania przez działkę nr d ciągu sanitarnego, do którego podłączona jest nieruchomość skarżącego – przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała na jego prawa właścicielskie. W tej kwestii ocena dokonana w postępowaniu administracyjnym także nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnego związku wykonania zjazdu na działce nr 3031/6 z "korzystaniem" przez J. S. z ciągu sanitarnego usytuowanego pod powierzchnią działki nr d. Błędne jest przekonanie skarżącego, iż fakt usytuowania na działce nr d infrastruktury technicznej (jak wynika z wypisu z Księgi wieczystej, k. 85), stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności i zobowiązanie nabywcy "na rzecz każdoczesnego właściciela tych urządzeń na każdorazowe wejście na teren nieruchomości w przypadku usuwania awarii urządzeń podziemnych, ich konserwacji lub modernizacji’ w powiązaniu z ustaleniem warunków zabudowy dla zjazdu - daje mu status strony postępowania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w żaden sposób nie wpływa na podane zapisy i nie może utrudniać właścicielowi działki nr i realizacji jego prawa własności. Jeszcze raz należy podkreślić, że granice inwestycji i zakres jej oddziaływania nie sięgają nieruchomości skarżącego J. S. Reasumując - stan faktyczny i prawny został w stadium postępowania administracyjnego prawidłowo ustalony i uzasadniony w zaskarżonej decyzji, zatem zarzut naruszenia przepisów procesowych (pkt 2 skargi) nie mógł się ostać. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że J. S. nie posiadał w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy statusu strony postępowania, to także, jak wyżej wyłożono pozostaje on nieuprawniony. Trzeba podkreślić, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 Kpa po wznowieniu postępowania organ administracji publicznej może orzec wyłącznie w jeden ze wskazanych w tym przepisie sposobów, tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 lub art. 145a, albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak wyżej zasygnalizowano, gdy po wznowieniu postępowania okaże się, że podmiot występujący o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w rzeczywistości nie miał statusu strony w postępowaniu, które w trybie wznowieniowym kwestionuje – to, zgodnie z art. 151 §1 pkt 1 Kpa organ wydaję decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (vide powoływany już wyrok NSA z 17.01.2009 r. oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex Omega 2009, teza 4 do art. 151 Kpa). Tak uczyniono w sprawie niniejszej. W kontekście powyższych ustaleń także zarzuty naruszenia zasady równości stron poprzez fakt, iż G. S. – M. była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr A wobec wykazu stron z decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. - nie mógł przynieść oczekiwanego skutku. Wykaz stron (uczestników) postępowania ustala się każdorazowo dla konkretnej sprawy z poszanowaniem regulacji art. 28 i art. 29 Kpa. Ustalony wykaz w jednej sprawie nie ma żadnego znaczenia dla takiego wykazu z innego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.