II SA/Bk 532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy F. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości S. M., gm. F. elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW, wieży wysokości 80 metrów, średnicy wirnika 56 metrów, stacji transformatorowo – rozdzielczej wraz z przyłączem energetycznym. Decyzję Wójt wydał po rozpoznaniu wniosku J. B., W. P. i C. S.. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ powołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, 51 ust. 1 pkt 2, 53 ust. 4 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako u.p.z.p.). W decyzji w poszczególnych punktach określone zostały szczegółowe warunki zagospodarowania terenu i zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, na rolny charakter terenu inwestycji, stanowiący prywatną własność, podniesiono fakt uzyskania pozytywnych uzgodnień, stwierdzono, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania w kierunku ustalenia właściwego kręgu podmiotów mających prawo strony, wyznaczonego zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia, jedną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania V. K., natomiast drugą decyzją z tej samej daty, w następstwie merytorycznego rozpoznania odwołania M. G., K. W. i D.C., orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż postępowanie należy powtórzyć po zapewnieniu udziału w nim stronom dotychczas pominiętym. Nadto Kolegium podzieliło zarzut odwołujących się, co do braku publicznego charakteru przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Wskazało, iż przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten przepis zawiera zamknięty katalog działań uznanych za cele publiczne. W orzecznictwie – jak wskazało Kolegium – ugruntowane jest już stanowisko, że elektrownia wiatrowa nie mieści się katalogu celów publicznych, w tym ani w działaniach wymienionych w punkcie 2 art. 6, ani w działaniach wymienionych w punkcie 4 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy, wskazując na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 288/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B., C. S. i W. P. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko Kolegium, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, z uwagi na pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym osób, którym przysługiwał status strony oraz dokonania błędnej wykładni pojęcia inwestycji celu publicznego - inwestycja w postaci elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Inwestorzy, pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. zmodyfikowali swój wniosek z 2008 r., wskazując, iż ubiegają się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a nie inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], Wójt Gminy F. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej służącej produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł na działkach o nr geoid. [....] i [...] położonych w miejscowości S. M., gm. F., z uwagi, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, że przeprowadzona "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykazała, iż w obszarze analizowanym, nie występują inwestycje o zbliżonym charakterze zabudowy i porównywalnej funkcji, ani też teren o podobnym zagospodarowaniu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się J. B., W. P. i C. S. (dalej powoływani także jako inwestorzy), którzy w złożonym odwołaniu zarzucili między innymi rażące naruszenie art. 104 § 2 Kpa poprzez nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wydanie decyzji w zakresie odmiennym od złożonego wniosku oraz art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., poprzez niezasadne zastosowanie w sprawie ust. 1 oraz niezastosowanie ust. 3 tegoż przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy F. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji bezpodstawnie pominął dotychczasowe postępowanie i zebrany w nim materiał dowodowy (przeprowadzony do 25 stycznia 2011 r.), w tym stanowiska organów współdziałających wyrażone w 2008 r. na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i mapy przedłożone przez wnioskodawców. Organ I instancji błędnie za wniosek wszczynający postępowanie uznał podanie pełnomocnika inwestorów z dnia 25 stycznia 2011 r. i dołączony do tegoż podania wypełniony na żądanie organu kwestionariusz wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy postępowanie toczy się od 2008 r. Takie działanie organu nie honoruje woli wnioskodawców, burzy procedurę administracyjną i niweczy dotychczasową pracę i poglądy wyrażone w wyroku sądowym. Nie przekazanie przez organ I instancji całości dokumentów, uniemożliwiło weryfikację stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wniosek inwestorów zawiera braki, a tym samym uniemożliwiając dokonanie oceny zgodności wniosku z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Brak podstawowej części materiału dowodowego czyni zasadnym zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia akt sprawy i dokonania ich wszechstronnej analizy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że z utrwalonego stanowiska prezentowanego przez orzecznictwo sądowe wynika, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, a zatem ma do nich zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym niezasadne jest stanowisko organu I instancji, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej wymaga spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium uznało także, że organ I instancji nieprawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki przewidzianej pod inwestycję w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Zatem w rozpoznawanej sprawie granice te winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki nr [...] stanowiącej główny teren inwestycji, a nie jak przyjął organ I instancji działki [...] stanowiącej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, minimalizując w ten sposób obszar analizowany do granic mniejszych niż wskazane w powołanym przepisie. Stąd ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien prawidłowo wyznaczyć granice obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się także naruszenia art. 56 u.p.z.p. oraz niezasadnie powiększył krąg stron postępowania w stosunku do już ustalonego we wcześniej prowadzonym postępowaniu, zakończanym decyzją z dnia 18 lutego 2010 r., która to decyzja była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd podzielił wówczas pogląd Kolegium, że stronami niniejszego postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stąd niczym nieuzasadnione jest poszerzenie tego kręgu o inne osoby na obecnym etapie sprawy, tj. o właścicieli działek nr [...], [...], [...],[...] i [...] leżących poza granicami obszaru. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. i M. G., D. C. i K. W. - właściciele działek sąsiadujących z projektowaną inwestycją zarzucając, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia wydanych decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr geoid. [..] wydanej przez Wójta Gminy F. D. C. oraz budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego na działce o nr geod.[...] wydanej M. G. Autorzy skargi wskazali, iż wnioskowana inwestycja jest umiejscowiona zbyt blisko zabudowań gospodarczych, przez co nastąpi spadek wartości gruntów i nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie elektrowni wiatrowej. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się gospodarstwo agroturystyczne, co stwarza konflikt interesów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę D. C. i K. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, cyt. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też została ukształtowana tak, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), zobowiązującej do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie decyzji sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, czy też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozważając powyższą kwestię zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., że organ I instancji, przeprowadzając postępowanie w sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim podnieść należy, iż z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ I instancji potraktował wniosek inwestorów z dnia 25 stycznia 2011 r., jako wniosek wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo iż inwestorzy wniosek, dotyczący lokalizacji inwestycji w przedmiocie elektrowni wiatrowej złożyli już w 2008 r. W wyniku prowadzonego wówczas postępowania wyjaśniającego, zostały wydane decyzje (zarówno przez organ I jak i II instancji), a następnie w tym przedmiocie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 288/10. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał między innymi, iż konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była usprawiedliwiona obowiązkiem zapewnienia wszystkim stronom pełnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym i umożliwienia inwestorom przekwalifikowania wniosku. Tym samym, w wyniku orzeczenia Sądu sprawa wróciła do organu I instancji, co nie oznacza, że powinna zostać na nowo wszczęta - jak przyjął organ I instancji, lecz dalej kontynuowana. Dlatego też, zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że pominięcie przez organ I instancji postępowania przeprowadzonego w latach 2008-2010 było nieprawidłowe. W związku z powyższym, Kolegium słusznie uznało, że nie przekazanie przez organ I instancji całości akt sprawy uniemożliwiło organowi zweryfikowanie zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, w szczególności czy złożony przez inwestorów wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne. W ocenie Sądu rację ma także Kolegium, wskazując iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Pogląd Kolegium, jest odzwierciedleniem ukształtowanej w tej mierze linii orzecznictwa, zgodnie z którą elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej, lokalizacja którego nie wymaga spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa ani dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Podobne poglądy zostały przedstawione w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, dla przykładu można powołać jedynie kilka - m.in. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10 i z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10). W świetle powyższego przyjąć należało, że brak było podstaw do przyjęcia, jak uczynił to organ I instancji, że wniosek inwestorów nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skoro jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wszystkich wymogów wskazanych w tym przepisie spełniać nie musiał. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ I instancji, dokonując błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu także pozostałe mankamenty przeprowadzonego postępowania, wytknięte organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazują na zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności organ I instancji błędnie, w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy, ustalił granice obszaru analizowanego, a w konsekwencji przyjął błędny krąg podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Granice obszaru analizowanego, jak słusznie wskazało Kolegium, powinny być wyznaczone w odniesieniu do działki o nr [...], stanowiącej główny teren inwestycji a nie działki [...], do której istnieje dostęp z drogi publicznej. Jak wskazano powyższej, dostęp do drogi publicznej nie jest wymagany przy inwestycji urządzeń infrastruktury technicznej. Ustosunkowując się do treści skargi, Sąd pragnie wyjaśnić, iż skutkiem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji Wójta Gminy F. jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tymże postępowaniu, organ I instancji został zobowiązany do prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tymże postępowaniu organ powinien uwzględnić także przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki należącej do Skarżących. To przed organem I instancji Skarżący powinni podnosić wskazane w skardze argumenty, które powinny zostać ocenione przez organ, w aspekcie zakresu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana w granicach określonych w art. 138 § 2 Kpa. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, w szczególności prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy, wykluczając tym samym, możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na obecnym etapie postępowania przez organ odwoławczy (tak: wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.