II SA/Bk 553/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 30.04.2009r. skarżący J. C. zgłosił w Starostwie S. zamiar remontu komina, wykonania utwardzenia terenu, wykonania drewnianych podestów, remontu wiatrołapu i werandy oraz zamiar remontu ogrodzenia działki o numerze geodezyjnym a, położonej w P. Poinformował w zgłoszeniu, że do robót budowlanych zamierza przystąpić w dniu 30.05.2009r. Do zgłoszenia dołączył wypełniony formularz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopię mapy zasadniczej. Postanowieniem z dnia [...].05.2009r. Starosta S., powołując się na art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez uzupełnienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wskazanie wszystkich właścicieli działki o numerze a, położonej w P., a także wskazanie dokumentu potwierdzającego prawo do nieruchomości i daty jego wydania, oraz poprzez określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych i przedłożenie szkiców, rysunków przedstawiających umiejscowienie inwestycji. Postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 6.05.2009r,, który w dniu 8.05.2009r. w nawiązaniu do wezwania uzupełnił zgłoszenie o wskazanie, iż właścicielami terenu inwestycji są: skarżący i A. C.-K. zgodnie z aktem notarialnym z dnia 26.04.2004r., oraz poprzez stwierdzenie: "zakres i sposób wykonania robót: zlecone". Nadto na załączonej kopii mapy zasadniczej naszkicowane zostało miejsce wykonania poszczególnych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...].05.2009r. Starosta S., wskazując na art. 30 ust.2 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca nie dokonał pełnego uzupełnienia zgłoszenia tj. brak opisu rodzaju i zakresu planowanej inwestycji, stąd należało wyrazić sprzeciw. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zawarł szczegółowy opis rodzaju i zakresu robót, dołączył do odwołania odpis z Księgi Wieczystej urządzonej dla nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, kopię mapy zasadniczej z bardziej precyzyjnym naniesieniem planowanych robót i wniósł o uchylenie sprzeciwu. W piśmie uzupełniającym odwołanie zarzucił organowi I instancji, ze nie chciał udzielić mu informacji, czy przedłożone dokumenty są kompletne. Podał, że podczas wizyty w wydziale architektury w dniu 11.05.2009r. nie dokonano sprawdzenia kompletności dokumentów, ani nie umożliwiono ich uzupełnienia. Stwierdził, ze w związku ze zgłoszeniem w starostwie był już 4 razy, tracąc czas i pokonując odległość. Postawę urzędników określił jako absurdalną i destrukcyjną. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].06.2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda stwierdził, że ustawodawca w art. 30 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określił sposób postępowania organu w przypadku zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Nadto w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego wskazał, jakie dokumenty należy dołączyć do zgłoszenia. Ustawodawca stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nakłada postanowieniem obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w razie jego braków, a w razie nieuzupełnienia braków zgłoszenia organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. W tej sprawie inwestor nie uzupełnił swego zgłoszenia w sposób określony postanowieniem organu. Nie przedstawił bowiem zakresu i sposobu wykonania planowanych robót, stwierdzając jedynie, że roboty są zlecone. Wojewoda podkreślił, że formularz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane od początku był nienależycie wypełniony przez skarżącego, ponieważ brakowało wskazania osoby współwłaściciela nieruchomości i dokumentu, z którego by wynikała zgoda współwłaściciela nieruchomości na działania skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził też, że nie ma znaczenia okoliczność uzupełnienia zgłoszenia na etapie odwołania, bowiem wyznaczony na uzupełnienie baraków termin minął w dniu 13.05.2009r. Wojewoda końcowo nadmienił, że inwestor może dokonać na nowo zgłoszenia należycie udokumentowanego, zawierającego opisy, szkice i czytelne rysunki, dotyczące każdego rodzaju wymienionych w zgłoszeniu robót. W skardze na tę decyzję, wywiedzionej do sądu administracyjnego, J. C. zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z powodu nieuzupełnienia w terminie brakujących dokumentów, oraz naruszenie przepisów proceduralnych w postaci: - art. 8 kpa poprzez odmowę udzielenia skarżącemu informacji o prawidłowości i kompletności uzupełnienia zgłoszenia, co skutkowało niezawinioną przez stronę niemożnością spełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z [...].05.2009r, - art. 9 kpa poprzez odmowę informowania strony o okolicznościach prawnych wpływających na jej prawa i obowiązki, w szczególności przez zaniechanie wskazania, ze była obowiązana do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane na określonym formularzu, oraz o treści oświadczenia, a także poprzez odmowę udzielenia innych, istotnych w sprawie informacji, w konsekwencji złamanie obowiązku czuwania nad tym, by strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i obowiązku udzielania w tym celu niezbędnych wskazówek, skutkujące niezawinioną przez stronę niemożnością realizacji przez nią jej obowiązków i praw w postępowaniu, - art. 77 w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz zaniechanie uwzględnienia słusznego interesu odwołującego, a w konsekwencji wezwaniu go do uzupełnienia dokumentów, a po ich uzupełnieniu zgodnie z żądaniem, w tym wskazania przez odwołującego się dokumentu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznaniu, że brakujące dokumenty nie zostały uzupełnione, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący zakwestionował co do zasady potrzebę zobowiązania go do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania zamierzonych robót budowlanych z uwagi na oczywistość kwalifikacji wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych jako takich, które wymagają jedynie zgłoszenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem – zdaniem sądu – wyrażenie przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonych przez skarżącego robót budowanych, nastąpiło z naruszeniem artykułu 30 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie przy zbyt formalistycznej wykładni. Nadto doszło przed organem I instancji do zaniedbania przez organ obowiązkowi udzielenia stronie istotnych informacji i wskazówek pozwalających na właściwe wywiązanie się przez nią z nałożonego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W konsekwencji takiego zachowania organu, doszło w sprawie do zarzuconego skargą naruszenia art. 9 kpa, mówiącego o obowiązku organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oraz art. 8 kpa statuującego zasadę takiego procedowania organu, które pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma brzmienie następujące: "W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Z treści przepisu wynika, iż istnieje obowiązek organu architektoniczno – budowlanemu wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w przypadku nieuzupełnienia przez inwestora zgłoszenia w zakreślonym przez organ terminie. O ile jednak nie nasuwa zastrzeżeń stosowanie wynikającej z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, sankcji sprzeciwu wobec zgłoszenia, którego braki w ogóle nie zostały przez inwestora – mimo zobowiązania - uzupełnione, o tyle wyłączony jest automatyzm w stosowaniu ujętej przepisem sankcji w stosunku do zgłoszenia, którego braki zostały uzupełnione, ale częściowo jedynie. Zważyć bowiem należy na cel instytucji sprzeciwu wobec zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Zadaniem omawianej regulacji jest niedopuszczenie do sytuacji "zastąpienia" uproszczonym zgłoszeniem konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Przypadki, w których z przyczyn merytorycznych organ architektoniczno – budowlany wyraża sprzeciw wobec zgłoszenia wymienia przepis art. 30 ust. 6 i 7. Przepis art. 30 ust. 2 służy wyjaśnieniu okoliczności właściwego zakwalifikowania przez stronę robót budowlanych, objętych zgłoszeniem, do takich, które nie podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Stąd redakcja przepisu art. 30 ust. 2 prawa budowlanego pozostawiła uznaniu administracyjnemu zarówno potrzebę nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o odpowiednie szkice lub rysunki, jak i ocenę, czy są one wystarczające dla skontrolowania zgłoszenia. W wyroku z dnia 27.02.2008r. sygn. VII SA/Wa 2148/07 (LEX nr 485798) wypowiedziany został pogląd, ze nie jest możliwe zobiektywizowanie wszystkich elementów treści zgłoszenia i z uwagi na to ustawodawca konieczność dołączenia odpowiednich szkiców i rysunków uzależnił od charakteru konkretnej inwestycji i pozostawił ocenie organu. W trakcie postępowania wywołanego zgłoszeniem, organ ustala, czy zamierzone prace mogą być realizowane, czy też dojdzie do zgłoszenia sprzeciwu. Poczynienie prawidłowych ustaleń w następstwie oceny zgłoszenia, wymaga udzielenia stronie pełnych i wyczerpujących informacji co do zakresu i sposobu koniecznego uzupełnienia danych opisanych w zgłoszeniu. Dotyczy to zawłaszcza takich robót budowlanych, które w powszechnym odczuciu uznawane są za nieskomplikowane w zakresie technologii i wydają się oczywiste co do tego, iż wymagają jedynie uproszczonej procedury zgłoszenia. W sprawie niniejszej skarżący zarzuca organowi I instancji brak szczegółowszego poinformowania, jakich danych co do zakresu i sposobu wykonania planowanych robót budowlanych oczekuje, by móc merytorycznie sprawdzić prawidłowość wyboru formy zgłoszenia zamiast pozwolenia na budowę. Jak słusznie zwraca uwagę skarżący, udzielenie takiej informacji było możliwe jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego stronie na uzupełnienie zgłoszenia, albowiem dokumentację uznawaną przez siebie za wystarczającą skarżący przedłożył organowi na 5 dni przed końcem 7 – dniowego terminu zakreślonego przez organ. Termin, ustalony przez organ na 7 dni, do uzupełnienia braków zgłoszenia, liczony od dnia doręczenia stronie postanowienia z dnia [...].05.2009r. tj. od dnia 6.05.2009r. upływał 13.05.2009r., natomiast skarżący dokumentację uzupełniającą braki przedłożył już 8.05.2009r.(przy piśmie z 7.05.2009r.). O tym, że wcześniejsza informacja, wyjaśniająca formę przedstawienia "zakresu i sposobu" wykonania planowanych robót budowlanych mogłaby odnieść zamierzony skutek, przekonuje okoliczność "naprawy" nieprecyzyjnego opisu zakresu robót, poprzez jego zamieszczenie w treści odwołania. Obowiązek organu zachowania "przyjaznego" obywatelowi, wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 8 i 9 kpa, których naruszenie zarzuca skarżący. W wyroku z dnia 9.11.2006r.sygn. I OSK 6/06 (Lex Nr 293175) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek udzielania przez organ stronom postępowania informacji faktycznej i prawnej, obciąża organ z urzędu, a bierność organu stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miała miejsce. Gdyby niespełnienie obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. W wyroku natomiast z dnia 10.11.2006r. sygn. akt V SA/Wa 550/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ciążący na organach administracji z mocy art. 9 kpa obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wyrażającą sprzeciw wobec zgłoszenia jako następstwo formalnych zaniedbań strony, zbagatelizował zawarty w uzupełnieniu odwołania zarzut braku udzielenia skarżącemu przez organ I instancji informacji o niekompletności dokumentacji przedłożonej w wykonaniu postanowienia z dnia [...].05.2009r, mimo, iż taka informacja pozwoliłaby stronie "nanieść" poprawki jeszcze przed upływem 7 – dniowego terminu wyznaczonego na uzupełnienie zgłoszenia. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący zarzucił staroście brak wytknięcia niekompletności uzupełnienia zgłoszenia nie tylko z urzędu – jako wypełnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 8 i 9 kpa, – ale i na prośbę strony po stawieniu się w starostwie w dniu 11.05.2009r. Do tego zarzutu odwołania wojewoda w ogóle się nie odniósł, sprowadzając postępowanie odwoławcze wyłącznie do kontroli prawidłowości formalnej działań organu I instancji z punktu widzenia treści art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Takie postępowanie organu odwoławczego "kłóci się" z istotą postępowania odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Specyfika podejmowanych przez organ działań w postępowaniach uruchamianych zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, nie niweczy zasad procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił trafność zarzutów skargi i w konsekwencji takiej oceny, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, organ II instancji winien odnieść się do wyjaśnień strony co do przyczyn niemożności wywiązania się z obowiązku uzupełnienia wszystkich braków zgłoszenia w terminie zakreślonym przez starostę i ocenić te przyczyny w aspekcie zasad ogólnych postępowania administracyjnego i ciążących na organie obowiązków, które z tych zasad wynikają, a także przy uwzględnieniu okoliczności, ze przepis art. 30 ust. 2 prawa budowlanego stanowi o obowiązku wyrażenia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia, którego braki w ogóle nie zostały uzupełnione mimo czytelnego i zrozumiałego dla strony, określenia sposobu ich usunięcia. W nawiązaniu do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zauważyć też należy, ze skarżący nie był zobowiązywany do uzupełnienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane o informację o wyrażeniu przez współwłaściciela działki zgody na realizację robót budowlanych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zawarto informację o potrzebie wypełnienia pozycji 2.6 i 2.2. formularza oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Pomijając kwestię wytknięcia stronie na etapie postępowania odwoławczego braku, o konieczności uzupełnienia którego nie był poinformowany przez starostę, zauważyć należy, ze nieruchomość stanowiąca teren inwestycji, nie jest przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, ale – jak wynika z wypisu z księgi wieczystej dołączonego do odwołania – przedmiotem wspólności majątkowej małżeńskiej, bezudziałowej, a zatem jest takim prawem majątkowym, z którego każdy z małżonków w ramach zwykłego zarządu może bez ograniczeń rozporządzać bez zgody drugiego małżonka. Czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa (tu remont i wykonanie utwardzenia działki) są czynnościami zwykłego zarządu (patrz: art. 36 par. 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wyrok WSA w Warszawie z 23.01.2007r. sygn. VII SA/Wa 2966/06, Lex Nr 304105 a także wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.08.2006r. sygn. VII SA/Wa 750/06, Lex Nr 276535). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Końcowo sąd nadmienia, że skarżący ma prawo dokonania zgłoszenia na nowo (kompletnego, uzupełnionego o braki dotychczas wytknięte) o ile uważa, ze ponowna procedura zgłoszenia szybciej pozwoli mu przystąpić do robót budowlanych, niż w wyniku powtórnej oceny przez organ pierwotnego zgłoszenia. Dla jasności procesowej przy ewentualnym nowym zgłoszeniu, skarżący powinien cofnąć zgłoszenie pierwotne.-