II SA/Bk 573/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na uchwałę Rady Gminy Szypliszki z dnia 28 września 2023 r. nr XLII/305/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych gminy Szypliszki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w Suwałkach zaskarżył w całości uchwałę nr XLlI/305/2023 Rady Gminy Szypliszki z 28 września 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych gminy Szypliszki. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, polegające na zaniechaniu realizacji kompetencji wynikającej z ww. delegacji ustawowej, poprzez brak wskazania w § 1 ust. 1 i 2 uchwały konkretnej kwoty pieniężnej stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy art. 15 ust. 2 wprost zobowiązuje do ustalenia takiej wysokości. Wskazując na to naruszenie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w § 1 ust. 1 i 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP gminy Szypliszki za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (...), za 1 godzinę udziału a w ust. 2 ustalono, że wysokość ekwiwalentu za udział w szkoleniu dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP gminy Szypliszki wynosi 50% stawki należnej za 1 godzinę udziału w akcji ratowniczej. Zdaniem Prokuratora uchwała w tym zakresie nie realizuje kompetencji wynikającej z delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy, poprzez brak uregulowania konkretnej kwoty stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Prokurator wywiódł, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną, tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 ustawy. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę - strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Naruszenie to, zdaniem Prokuratora, ma charakter naruszenia istotnego, bowiem nie doszło do zrealizowania normy kompetencyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę nie zajął stanowiska w sprawie. Przesłał jedynie uchwałę z 30 października 2024 r. nr VI/34/2024 podjętą w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych gminy Szypliszki. W § 3 tej uchwały postanowiono, że traci moc uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej powoływana jako P.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; z 6 listopada 2019 r., II OSK 2674/19, pub. CBOSA). Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy Szypliszki z 28 września 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych gminy Szypliszki. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. Sąd w pierwszej kolejności odnosząc się do okoliczności wydania przez gminę nowej uchwały w dniu 30 października 2024 r. na podstawie której utraciła moc uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej (§ 3 uchwały), stwierdza, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (vide: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, pub. CBOSA). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, pub. CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia nowej uchwały z 30 października 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że normą kompetencyjną mającą zastosowanie w sprawie jest przepis art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tą regulacją strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, oraz strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7- stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a dodany do ustawy 8 września 2023 r., a więc obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Z powyższej regulacji wynika, że rada upoważniona jest do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1 ustawy), a także stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych - dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (art. 15 ust. 1a ustawy). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 ustawy: - ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; - ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; - ekwiwalent dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W stosunku do ekwiwalentu przyznawanego wyżej wymienionym podmiotom, rada upoważniona jest wyłącznie do określenia wysokości tego ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty) dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich, natomiast sposób wypłaty ekwiwalentu określony został przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy i rada nie jest uprawniona do jego modyfikowania. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy bądź z każdą rozpoczętą godziną szkolenia w odniesieniu do kandydatów na strażaka (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r., III SA/Gd 14/24; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2023 r., II SA/Rz 898/23, pub. CBOSA). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd stwierdza, że zarzut Prokuratora jest zasadny. Nadto sąd skorzystał, w niniejszej sprawie, z uprawnienia wskazanego w art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd nie jest związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną i działając z urzędu stwierdził inne naruszenia na które nie zwrócono uwagi w skardze. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu) a za udział w szkoleniu w wysokości 50 % stawki należnej za 1 godzinę udziału w akcji ratowniczej (stawką tą objęto także kandydatów na strażaka ratownika OSP biorących udział w szkoleniu) stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy. Jak słusznie wskazuje Prokurator wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 ustawy. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 ust. 1 i 2 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Dodatkowo, sąd działając z urzędu stwierdza, że organ dokonał nieuprawnionej modyfikacji zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP. Przyjęte na gruncie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za 1 godzinę udziału" dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy zasady, że kwota ta winna być naliczana "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy. Sposób redakcji § 1 ust. 1 uchwały wypacza sens regulacji ustawowej, z której wypływa jednoznaczna dyrektywa co do sposobu naliczania przysługującego strażakowi ratownikowi wynagrodzenia co stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu kwestionowanym przepisem uchwały unormowania ustawowego. Jak to zostało wskazane powyżej ustawa kompetencyjna w ogóle nie upoważnia rady gminy do ustalania zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaka ratownika, a jedynie kwot tych świadczeń uznać zatem należy, że § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Ponadto sąd zwraca uwagę na brak uregulowania w kontrolowanej uchwale stawki ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, którego dopuścił się organ w kontrolowanej uchwale. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy ekwiwalent pieniężny otrzymują również strażacy ratownicy OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Wskazany przepis nakłada zatem na radę obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, zezwalając wyłącznie aby przy ustalaniu jego wysokości rada uwzględniła posiadane przez gminę środki. A zatem przepis ten pozwala na różnicowanie wysokości tego ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. Fakultatywne uprawnienie dla rady gminy do przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP zawarte zostało wyłącznie w art. 15a ustawy zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. A zatem fakultatywnie rada gminy może, ale nie musi przyznać strażakom ratownikom OSP ekwiwalent za wykonywanie innych zadań niż wymienione w art. 15. W tym przypadku ustawodawca przekazał organom stanowiącym gmin w art. 15a ustawy kompetencje do określenia zarówno wysokości tego ekwiwalentu, jak i sposobu jego ustalania. Powołana regulacja nie pozostawia zatem radzie gminy prawa do decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, jego wysokość winna zatem zostać określona w uchwale organu gminy. Charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze, świadczy o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Sąd dostrzega także, że ustawodawca lokalny w kwestionowanej uchwale przyjął, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 ustawy nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Zdaniem sądu jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Z porównania zapisów uchwały i ustawy wynika, że zapisy uchwały są mniej korzystne. O ile bowiem ustawodawca wprowadza prawo naliczania ekwiwalentu już od chwili zgłoszenia wyjazdu lub gotowości o tyle normodawca lokalny uzależnia początek wypłaty ekwiwalentu od udziału w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu. Podnieść należy, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem, a ustawą, co - jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W świetle powyższego, uznając, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.