II SA/Bk 581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi D. E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z upoważnienia Wójta S. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], którą odmówiono przyznania D. K. (powoływanej dalej jako "Skarżąca") prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad babcią O. S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2016 r. D. K. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przytoczył zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego wyjaśniając, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 603,53 zł i nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując się na zebrane w sprawie dokumenty organ stwierdził, że Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad babcią – O. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ ustalił również, że Wnioskodawczyni sprawująca opiekę zrezygnowała z pracy zawodowej w dniu 14 kwietnia 2016 r. oraz z pracy w gospodarstwie rolnym i nie podejmuje zatrudnienia. Niemniej jednak – zdaniem organ I instancji – w sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. na Wnioskodawczyni będącej wnuczką w stosunku do osoby wymagającej opieki, nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Krąg osób uprawnionych do świadczenia opiekuńczego wyznacza bowiem Kodeks rodzinny i opiekuńczy i dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy osoba wymagająca opieki nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować opieki. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że O. S. ma córkę, która mieszka w tej samej miejscowości, nie pracuje i z akt sprawy nie wynika, aby była ona ciężko chora i nie mogła sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K. wyjaśniając, że babcia jest w złych stosunkach ze swoją córką. Gospodarstwo rolne zostało przekazane na Skarżącą i to ona musiała zrezygnować z pracy żeby zaopiekować się babcią, ponieważ jej stan zdrowia tego wymaga. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zdaniem SKO, w realiach przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego Wnioskodawczyni wobec jej babci. Obowiązek alimentacyjny obciąża bowiem w pierwszej kolejności córkę O. S., zamieszkałą w tej samej miejscowości i niepracującą, zaś Wnioskodawczyni jako jej wnuczka (krewna w drugim stopniu) jest zobowiązana do alimentacji względem babci dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 k.r.o.). Kolegium podniosło, iż z akt sprawy nie wynika, aby córka O. S. była niezdolna do opieki nad matką, a lekki stopień niepełnosprawności nie wyklucza sprawowanie takiej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, D. K. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na babcię O. S. wyjaśniając, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych w kwestii specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma uzależnienia przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od kolejności alimentacji. Powołując się na komunikat ze strony Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz P. Urzędu Wojewódzkiego Skarżąca wskazała, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest uzależnione od kolejności alimentacji określonej w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Oznacza to, że spośród osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej (są to w szczególności krewni w linii prostej, rodzeństwo albo współmałżonek), świadczenie przysługuje opiekunowi, który pierwszy złoży wniosek. Końcowo Skarżąca wyjaśniła, że zrezygnowała z pracy aby móc sprawować opiekę nad babcią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając kontrolowaną sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne spełnienie przez Skarżącą ustawowego kryterium dochodowego. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z określonymi w powołanym przepisie wskazaniami. Osią sporu było natomiast istnienie po stronie Skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec babci. Odnosząc się do przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta nie została spełniona albowiem nie wykazano, aby stan zdrowia córki O. S. wykluczał sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu, oceniając w rozpoznawanej sprawie przesłankę obowiązku alimentacyjnego organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem tego naruszenia było bowiem niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis art. 16a ust. 1 - poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") - jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, o powyższe świadczenie może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku określa art. 129 § 1 k.r.o. Stanowi on, iż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli zaś jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. W myśl tego przepisu, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zgodnie zaś z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej). Przy tym analiza tych przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny - a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu - sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyjaśnianie tego, czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w k.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 917/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 320/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 231/16 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie może potwierdzić trafności oceny materiału dowodowego, jaką przeprowadziły organy obu instancji ani ich ustaleń. Organ I instancji w jednym zdaniu uzasadnienia decyzji stwierdził, że przy życiu pozostają dzieci niepełnosprawnej i to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny. W drugim zdaniu ustalił, że córka O. S. mieszka w tej samej miejscowości, nie pracuje i z akt sprawy nie wynika aby była ciężko chora. Organ II instancji rozpoznając odwołanie ustalił wprawdzie, że O. S. ma tylko jedną żyjącą córkę, która ma wprawdzie lekki stopień niepełnosprawności, jednak okoliczność ta nie wyklucza, zdaniem Kolegium, sprawowania opieki. Analizując powyższe ustalenia organów Sąd doszedł do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie przeprowadzono w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy córka O.S. rzeczywiście jest w stanie podołać ciążącemu na niej obowiązkowi alimentacyjnemu względem niepełnosprawnej matki. Zdaniem Sądu, katalog przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny u osób spokrewnionych w bliższym stopniu niż wnuczka nie powstaje - jest otwarty. O obciążaniu obowiązkiem alimentacyjnym wnuczki może świadczyć między innymi wiek, stan zdrowia, stan majątkowy, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych czy konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby. O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna, a tym bardziej ich kumulacja. Organy podniosły, iż w sprawie nie wykazano aby stan zdrowia córki O. S. wykluczał sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynika jednak, na podstawie jakiego materiału dowodowego organy powzięły te ustalenia. Z dokumentów zebranych w toku postępowania administracyjnego wynika bowiem, że córka M. S. ma orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności i nie opiekuje się swoją matką właśnie ze względu na swój stan zdrowia. Dołączone do akt zaświadczenia lekarskie potwierdzają dodatkowo, że M. S. pozostaje pod opieką poradni rehabilitacyjnej od listopada 2013 r. z uwagi na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa z przewlekłym zespołem bólowym, ponadto choruje na nadciśnienie i cukrzycę. Również w treści wywiadu środowiskowego z dnia 8 lipca 2016 r. wyraźnie wskazano, że córka O.S. ma liczne problemy zdrowotne. Organy nie odebrały jednak oświadczenia od ww. osoby co do możliwości sprawowania przez nią opieki nad matką, nie zweryfikowały też jej sytuacji życiowej, zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdziły jedynie ogólnikowo, że córka O. S. jest zdolna do opieki nad matką. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy niewyjaśnienie przez organy powołanych okoliczności doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja mogła bowiem doprowadzić do pozbawienia O. S. opieki ze strony D. K. mimo, że osoba ta zrezygnowała z wykonywania pracy. Przy takiej interpretacji okoliczności faktycznych przez organy obu instancji wskazującej na córkę O. S. jako zobowiązaną do sprawowania opieki, trudno byłoby od jej wnuczki wymagać, aby w dalszym ciągu pozostawała bez zatrudnienia. W konsekwencji zaniechanie dogłębnego zbadania sytuacji osobistej i majątkowej córki O. S. mogło doprowadzić do wypaczenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego jakim jest zabezpieczenie społeczne osób rezygnujących ze źródeł utrzymania dla potrzeb wykonywania opieki nad wymagającym tych starań członkiem rodziny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.