II SA/Bk 612/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na uchwałę Rady Gminy Wiżajny z dnia 20 grudnia 2023 r. nr XLIV/274/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom i kandydatom na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Wiżajny podjęła w dniu 20 grudnia 2023 r. uchwałę nr XLIV/274/23 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom i kandydatom na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych (Dz.Urz.Woj.Podl. poz. 6783), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej: u.o.s.p.). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 tej uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Wiżajny, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polski "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429, 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Prokurator Rejonowy w Suwałkach zaskarżył w całości ww. uchwałę do sądu administracyjnego zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: art. 15 ust. 2 u.o.s.p. polegającym na zaniechaniu realizacji kompetencji wynikającej z ww. delegacji ustawowej przez brak wskazania w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały konkretnej kwoty pieniężnej stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost zobowiązuje do ustalenia takiej wysokości. Wyjaśnił, że treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, iż wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i powinno to polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia – (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, w ocenie Prokuratora nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Według Prokuratora zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie u.o.s.p. (ustawy kompetencyjnej) - przez zaniechanie realizacji normy kompetencyjnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wiżajny wskazała, że w związku ze złożoną skargą podjęła 26 września 2024 r. uchwałę nr IV/26/24 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, uchwalając między innymi, że zaskarżona uchwała traci moc. W związku z tym wniosła o umorzenie postępowania. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. Prokurator podtrzymał zarzuty skargi dodając, że ustalenie stawki kwotowej w § 1 pkt 2 i 3 a stawki ułamkowej w § 1 ust. 1 pkt 1 powoduje nieczytelność całej regulacji § 1. Podobnie nieczytelne jest sformułowanie § 1 ust. 1 pkt 1 "przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała dotknięta jest istotną wadą, skutkującą jej nieważnością w całości. Kwestionowana uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt prawa miejscowego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Kontrola sądu jest sprawowana pod względem legalności. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9 października 2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie, co obligowało sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.s.p., przede wszystkim art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Analiza zaskarżonej uchwały przez pryzmat ww. przepisów u.o.s.p. prowadzi do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia przepisów w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, dotyczącego określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Wiżajny, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej. Określenie wysokości ekwiwalentu powinno bowiem polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 146/24). Tak też podniósł Prokurator w treści skargi. Tymczasem w treści kwestionowanego przepisu uchwały ustala się wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej jako: "1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polski "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, 1429, 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego". Należy zatem podkreślić, że proste powołanie się na maksymalną tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. W zaskarżonej uchwale sąd nie stwierdził naruszeń w innych przepisach uchwały, w szczególności prawidłowo w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Wiżajny, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu określono w konkretnej kwocie 20 zł. W poprzedzającym datę wydania uchwały komunikacie Prezesa GUS z dnia 10 listopada 2023 r. wydanym na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) ogłoszono, że przeciętne wynagrodzenie w trzecim kwartale 2023 r. wyniosło 7194,95 zł. Zatem 1/175 tej kwoty to 41,11 zł. Tym samym ustalona wysokość ekwiwalentu spełnia warunek określony w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Sąd nie stwierdził również innych często wytykanych w orzecznictwie istotnych naruszeń, polegających na ograniczeniu uprawnienia do ekwiwalentu: 1) przez użycie słowa "udział" zamiast "uczestnictwo", czy też 2) naliczanie godzin np. od rozpoczęcia akcji a nie od zgłoszenia wyjazdu z jednostki, jak również 3) ograniczenia naliczania ekwiwalentu do tylko niektórych szkoleń, np. organizowanych wyłącznie przez PSP czy też różnicowania jego wysokości w zależności od podmiotu organizującego szkolenie. Niezależnie jednak od tego, że wadliwość dotyczy wprost jedynie § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, to podlegała ona stwierdzeniu nieważności w całości. Wskutek wadliwości ww. regulacji i jej wyeliminowania z obrotu prawnego – uchwała w pozostałym zakresie byłaby niekompletna, podczas gdy kompetencja właściwej rady gminy przewidziana w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna być realizowana w całości w jednej uchwale, kompleksowo ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. (podobnie w wyroku WSA w Gdańsku z 6 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 4/23). Brak koniecznego elementu uchwały realizującej tę kompetencję przesądza więc o wadliwości a tym samym nieważności całej uchwały. Odnosząc się do wniosku Rady o umorzenie postępowania zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu jest m.in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkuje uznaniem, że nie było w ogóle podstaw do stosowania unormowań w niej zawartych ze skutkiem od daty wydania aktu. Uchylenie uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, dostępny jw.). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie sądu taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia nowej uchwały w spornym przedmiocie – ale tym razem bez powtórzenia kwestionowanych i nieprawidłowych regulacji, nie wpływa na możliwość poddania uchwały pierwotnej kontroli w postępowaniu sądowym. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie podlega jedynie zaskarżona uchwała. Zarzuty podniesione dodatkowo na rozprawie, niezależnie od ich trafności, pozostają już bez wpływu na wynik sprawy. Nieprawidłowość regulacji § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały jest wystarczająca do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego w całości. Z wyżej wskazanych względów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.